SỰ XUNG KHẮC THƯỜNG XUYÊN GIỮA TỔNG THỐNG VÀ QUỐC HỘI

Điểm yếu đầu tiên và dễ nhận thấy nhất trong một chế độ tổng thống đó là sự xung khắc thường xuyên giữa tổng thống và quốc hội.

Trong chế độ tổng thống, tổng thống được dân bầu trực tiếp và đôi khi thắng cử chỉ với một đa số yếu. Thậm chí, trong nhiều trường hợp khi mà cuộc bầu cử tổng thống chỉ có một vòng và ứng cử viên nào dành được nhiều phiếu nhất sẽ trở thành tổng thống, sự tham dự của nhiều ứng cử viên cuối cùng sẽ dẫn đến trường hợp một tổng thống được bầu chọn chỉ với một tỉ lệ thấp hơn đa số. Một ví dụ đó là liên minh giữa Nguyễn Văn Thiệu và Nguyễn Cao Kỳ thắng cử tổng thống Việt Nam Cộng Hòa chỉ với 34,4% phiếu bầu năm 1967. Và như vậy, số phiếu ủng hộ mà một tổng thống nhận được trong nhiều trường hợp thấp hơn nhiều sự ủng hộ mà một thủ tướng với đảng cầm quyền nhận được trong một chế độ nghị viện, vì đơn giản rằng để giành được vị trí thủ tướng, đảng hoặc liên minh cầm quyền phải giành được một đa số ghế trong quốc hội.

Tuy vậy, thẩm quyền của tổng thống trong vai vừa là người đứng đầu và biểu tượng quốc gia, vừa là người lãnh đạo hành pháp và quân đội, khiến cho cá nhân vị tổng thống cảm nhận một vị trí quyền lực và sứ mệnh. Vầng hào quang của tổng thống kéo theo những kỳ vọng và áp lực mà một vị thủ tướng thường ít phải chịu đựng. Cảm nhận quyền lực khiến cho tổng thống thường cảm thấy khó chịu đối với các chống đối chính sách đến từ các hướng khác nhau. Điều này khác với vai trò thủ tướng trong các chế độ nghị viện vốn thường được xem chỉ là một đại diện và người phát ngôn của đảng cầm quyền và do đó cảm thấy dễ chịu hơn với các chỉ trích về mặt chính sách.

Những nhà lập pháp trong chế độ tổng thống được dân bầu trực tiếp làm người đại diện cho tiếng nói của họ tại quốc hội. Với một quốc hội độc lập, không thể bị giải tán bởi tổng thống, và khi mà những nhà lập pháp này nắm đa số ghế trong quốc hội, gắn kết với nhau trong những chính đảng có đầy tính kỷ luật và mang tư tưởng chống đối lại niềm tin của tổng thống thì sự đối đầu giữa tổng thống và quốc hội diễn ra. Trong những trường hợp như vậy, câu hỏi sẽ là lực lượng nào mới là đại diện cho tiếng nói của người dân, tổng thống hay là cơ quan lập pháp, khi cả hai đều được dân bầu.

Sự xung đột trong nhiều trường hợp được khuếch tán trở thành một cuộc khủng hoảng xã hội khi mà sự khác biệt lớn lao giữa các vùng miền và sự phân bổ ghế đại diện lập pháp không theo tỉ lệ khiến cho tổng thống nhận được nhiều sự ủng hộ từ một vùng nông thôn chẳng hạn, trong khi những nhà lập pháp được bầu chọn đại diện cho khuynh hướng của khu vực thành thị.

Tổng thống dùng các ảnh hưởng mang tính ý thức hệ để hấp dẫn những người ủng hộ mình và làm mất uy tín đối thủ. Những đám đông ủng hộ tổng thống trở nên cuồng nhiệt bởi các ý thức hệ, tin rằng tổng thống có nhiều quyền lực hơn là thực có, và do đó trở nên manh động hơn, tạo ra một bầu không khí chính trị ngày càng căng thẳng. Ngược lại, các đối thủ của tổng thống sẽ phản kháng bằng cách vận động những cuộc nổi loạn mang tính xã hội và chính trị.

Thông thường, không có một công thức cố định nào có thể giải quyết các tranh chấp và đối đầu giữa tổng thống và quốc hội. Trong một vài xã hội, những căng thẳng này có thể được hòa giải một cách hòa bình thông qua thương thảo, nhưng trong những trường hợp khác thì cả hai phe vận động xuống đường và giải quyết trên đường phố.

Và cuối cùng, quân đội có thể lợi dụng sự bế tắc để can thiệp vào chính trị với lý cớ là vãn hồi trật tự và ổn định chính trị quốc gia, nhưng cuối cùng sẽ hình thành nên một chế độ độc tài mới. Trong những trường hợp khác như ở Hoa Kỳ, sự bế tắc giữa tổng thống và quốc hội có thể không khiến cho quân đội can thiệp vào nhưng khiến tổng thống trở nên bị trói tay trong việc đề ra các chính sách mới nhằm cải thiện tình hình quốc gia.

ĐỐI ĐẦU GIỮA TỔNG THỐNG VÀ CÁC LÃNH ĐẠO CHÍNH TRỊ

Một yếu điểm khác của chế độ tổng thống đó là tình trạng đối đầu giữa tổng thống và các lãnh đạo chính trị. Sự đối đầu này không chỉ giữa tổng thống với các lãnh đạo phe đối lập, mà còn giữa tổng thống với các lãnh đạo khác trong cùng phe đảng của mình.

Các cuộc bầu chọn tổng thống là những cuộc đua một mất một còn, bắt đầu với các cuộc tranh cử và tuyển chọn ứng viên bên trong đảng, và sau đó là sự cạnh tranh giữa các ứng viên của các đảng phái khác nhau. Vị trí tổng thống chỉ có một với đầy uy quyền và hào quang. Trong khi đó, phe thua cuộc trong cuộc chạy đua tổng thống thường trắng tay, phải đợi ít nhất là một nhiệm kỳ, bốn hoặc năm năm, mới có thể tranh cử tiếp với hi vọng giành được chiếc ghế lãnh đạo cơ quan hành pháp. Các cuộc tranh cử quá căng thẳng và phân cực khiến cho các ứng viên tham gia tranh cử khó mà có thể trở nên hòa hoãn lại với nhau sau đó. Thêm vào đó, sự độc quyền của chiếc ghế quyền lực hành pháp khiến cho các đối thủ trở nên khó mà chấp nhận.

Ngược lại, trong chế độ nghị viện, quyền lực thường có xu hướng được chia sẻ và các quyết định về chính sách thường mang xu hướng đồng thuận. Sự chia sẻ quyền lực và đồng thuận về chính sách này không chỉ giữa các thành viên của chỉ riêng một đảng, mà còn thường diễn ra giữa các đảng trong cùng liên minh với nhau. Các cuộc bầu cử có thể giúp một đảng chiếm đa số và tự mình thành lập chính phủ, tuy vậy, rất thường xuyên chính phủ là một liên minh giữa một đảng lớn với một hoặc vài đảng nhỏ khác. Khi lập chính phủ, người đứng đầu đảng hoặc liên minh sẽ nắm giữ vị trí thủ tướng. Các vị trí bộ trưởng sẽ được chia sẻ cho các lãnh đạo khác. Bộ trưởng trong các chế độ nghị viện có một vị trí gần gũi với thủ tướng. Trong trường hợp bị bãi nhiệm chức bộ trưởng, bộ trưởng có thể quay lại quốc hội và trở thành một nghị viên, thực thi quyền chất vấn thủ tướng trong các buổi họp của nghị viện hoặc các đại hội đảng.

Đảng đối lập nếu không dành được đa số để thành lập chính phủ có thể trở thành một lực lượng đối lập có nhiều uy quyền và có chân trong nhiều ủy ban khác nhau của quốc hội. Sự chia sẻ quyền lực giữa các đảng phái với nhau giúp dung hòa sự chống đối và đảng lớn thường chú ý giữ gìn mối quan hệ với các đảng nhỏ hơn. Khi biết rằng một đảng khó có thể giành được đa số ghế trong quốc hội để tự mình lập chính phủ riêng, các đảng chính trị sẽ có khuynh hướng kềm chế, tránh đối đầu với nhau trong các hoạt động nghị trường và các chiến dịch tranh cử nhằm giữ một mối quan hệ để có thể liên minh hợp tác với nhau trong tương lai.

TỔNG THỐNG KHÓ DUNG HÒA HAI VAI TRÒ: BIỂU TƯỢNG QUỐC GIA VÀ ĐẠI DIỆN CHO ĐẢNG

Trong các chế độ tổng thống, tổng thống trước hết là người đứng đầu quốc gia, là một biểu tượng của đất nước, lãnh đạo quân đội và cơ quan hành pháp. Bên cạnh đó, tổng thống còn là một đại diện và là lãnh đạo cho đảng của mình. Những thông điệp, hành động, và chính sách của tổng thống không chỉ thể hiện cho hướng đi và quyền lợi của quốc gia mà còn của chính đảng của tổng thống.

Khó mà kết hợp cả hai vai trò vốn dĩ đối nghịch này lại với nhau. Khi một tổng thống hoạt động như một người đại diện cho đảng của mình tất sẽ làm mất đi vai trò là người đứng đầu, đại diện và là biểu tượng của quốc gia, bởi vì đơn giản rằng một người đại diện và biểu tượng của quốc gia tất phải đứng trên tất cả các vấn đề mang tính đảng phái để có thể duy trì được sự cân bằng và trung hòa các khuynh hướng chính trị của quốc gia. Ngược lại, là một lãnh đạo đảng và muốn có được sự ủng hộ lớn hơn của nhân dân cho đảng của mình, và cũng để nhận một sự ủng hộ của các thành viên cùng đảng trong quốc hội, tổng thống tất phải lưu tâm đến các quyền lợi của đảng mình trong các chính sách quốc gia.

Và như vậy, trong trường hợp có sự xung đột giữa các khuynh hướng hay ý thức hệ, khó có thể hi vọng rằng tổng thống sẽ hành xử một cách công bằng trong vai trò là người hòa giải các xung đột. Trong trường hợp ở các quốc gia nơi mà xã hội dân sự chưa trưởng thành, với một uy quyền to lớn, tổng thống dễ dàng dùng ảnh hưởng và quyền lực của mình tác động lên các vị trí của cơ quan luật pháp, khiến cho các tòa án tối cao là một cơ quan đóng vai trò như sân sau của tổng thống, hợp pháp hóa các mong muốn của tổng thống và đảng phái của mình trong trường hợp có tranh chấp hay xung đột. Hậu quả là bầu không khí ngày càng trở nên ngột ngạt, sự đối đầu giữa tổng thống và đảng của mình đối với các lực lượng đối lập ngày càng thêm gay gắt, không có một nhân tố nào có thể giúp hòa giải tình hình, và hoặc là các lực lượng đối lập viện dẫn tới quyền lực của quân đội để giải quyết tình hình hoặc là họ sẽ bằng cách nào đó lật đổ vị trí của tổng thống.

Khác với chế độ tổng thống, trong chế độ nghị viện thủ tướng chỉ là người đứng đầu chính phủ và là lãnh đạo của liên minh nắm nhiều ghế nhất trong quốc hội. Người đứng đầu và là biểu tượng của quốc gia là một vị tổng thống hoặc một vị vua. Tổng thống trong các chế độ nghị viện không có nhiều quyền lực như thủ tướng và thường được bầu chọn bởi một ủy ban bao gồm một hỗn hợp giữa các nghị sỹ quốc hội trung ương và các nhà lập pháp trong các quốc hội hoặc ủy ban ở địa phương cho một nhiệm kỳ cố định. Tổng thống hay vua trong các chế độ nghị viện có vai trò bảo đảm sự đoàn kết và ổn định quốc gia, bảo đảm pháp luật được thực thi một cách công bằng, đứng trên các vấn đề đảng phái, và hoạt động vì lợi ích quốc gia. Tổng thống hay vua trong các chế độ nghị viện đóng vai trò hòa giải, cân bằng các xung đột chính trị, và đồng thời là một nhân tố góp phần kiểm soát quyền lực của thủ tướng.

Ngoài tổng thống, trong các chế độ nghị viện còn có vai trò của người phát ngôn nghị viện. Người phát ngôn của nghị viện khi chấp nhận vị trí phát ngôn buộc phải từ bỏ các liên hệ mang tính đảng phái và hoạt động như là một người đứng trên và dàn xếp các xung đột giữa các phe phái trong quốc hội. Trong các buổi họp quốc hội, thủ tướng chỉ là một thành viên chủ trì bởi người phát ngôn quốc hội. Tổng thống và người phát ngôn quốc hội trong các chế độ nghị viện đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong việc hòa giải các xung đột phe phái, và song song đó là một nhân tố giúp cân bằng quyền lực của thủ tướng.

CỐ ĐỊNH NHIỆM KỲ NHƯNG KHÓ ỔN ĐỊNH CHÍNH TRỊ TRONG LÂU DÀI

Một trong các lý do mà nhiều người ủng hộ một chế độ tổng thống đó là họ tin rằng bằng việc cố định nhiệm kỳ cho tổng thống, bầu và trao cho tổng thống những quyền hành pháp mạnh mẽ sẽ giúp chính phủ trở nên bền vững và đưa ra các quyết định nhanh chóng làm thay đổi đất nước, tránh việc bị dễ dàng truất phế làm chính phủ mất ổn định như trong các chế độ nghị viện.

Lập luận này bỏ qua ba điều. Thứ nhất, nó bỏ qua những bằng chứng rằng các chế độ nghị viện khá uyển chuyển và tính ổn định đáng kể của các chính phủ nghị viện, đặc biệt là trong các hệ thống chính trị nơi mà các đảng phái hiện diện ở quốc hội không quá nhỏ khiến cho các liên minh dễ bền vững hơn. Điều này có thể được thực hiện dễ dàng bằng cách thiết kế luật bầu cử chỉ cho phép những đảng nắm giữ trên một lượng phiếu nhất định, chẳng hạn 5% tổng số phiếu toàn quốc, mới được quyền giữ ghế ở quốc hội. Thủ tướng trong các chế độ nghị viện chỉ là một trong các lãnh đạo của đảng nắm đa số ghế trong quốc hội. Việc thay một thủ tướng đương nhiệm bằng một lãnh đạo khác trong đảng hay liên minh đa số trong quốc hội không khác bao nhiêu việc thay một bộ trưởng đương nhiệm, bởi vì đơn giản rằng các chính sách được đề xướng và thi hành bởi nội các thường là một đồng thuận bởi đảng nắm quyền, và do đó, việc thay thủ tướng thường chỉ tạo những xáo trộn nhỏ trên bề mặt hướng đi của đảng cầm quyền. Nhiều người chú ý vào sự thay đổi thủ tướng và cho rằng đó là sự bất ổn chính trị mà quên rằng đảng cầm quyền với các bộ trưởng khác nhau vẫn duy trì quyền lực và vị trí, lèo lái quốc gia vượt ra khỏi những thời khắc khó khăn của cuộc khủng hoảng. Những so sánh về tính ổn định của chính phủ trong hai thể chế cũng dường như không chú ý đến sự bất ổn của nội các trong các chế độ tổng thống khi mà các bộ trưởng là cấp dưới và dễ dàng bị sa thải bởi tổng thống.

Thứ hai, nó bỏ qua sự suy xét rằng chính sự cứng nhắc trong truất phế một vị tổng thống khiến cho những tổng thống không có năng lực với các chính sách sai lầm tiếp tục được duy trì để đưa đất nước đi sâu hơn vào cơn khủng hoảng. Trong chế độ tổng thống, đối với một tổng thống đã không còn tín nhiệm trong đảng hoặc trong nhân dân thì việc truất phế và thay đổi tổng thống là một đề xuất cực kỳ khó khăn. Tiến trình luận tội tổng thống là một tiến trình rất không chắc chắn và tốn nhiều thời gian hơn là việc bỏ phiếu bất tín nhiệm nhằm thay đổi một thủ tướng đương nhiệm trong chế độ nghị viện. Trong những trường hợp như vậy, cho dù không còn có thể chấp nhận sự tại vị của tổng thống cho đến hết nhiệm kỳ, phe đối lập cũng không có lựa chọn nào khác, ngoại trừ thực hiện một tiến trình luận tội đầy khó khăn hoặc mong đợi sự từ chức từ tổng thống. Thậm chí trong trường hợp mà các biện pháp hợp pháp được đưa ra nhằm luận tội vị tổng thống, những ủng hộ viên của tổng thống có thể cảm thấy mình bị lừa dối và xuống đường phản đối, tạo nên một cuộc khủng hoảng. Rất khó xử lý cuộc khủng hoảng bằng hòa giải giữa các lãnh đạo chính trị hay tòa án. Sự thay đổi lãnh đạo chính trị giữa nhiệm kỳ vốn chỉ là một cuộc khủng hoảng chính phủ nhỏ trong các chế độ nghị viện giờ đây có thể trở thành một cuộc khủng hoảng chế độ toàn diện trong chế độ tổng thống. Cuối cùng, khi mà những cơ chế khó khăn nhằm truất phế vị tổng thống đã được thông qua thành công thì nó có thể đã là quá muộn để cứu vãn những sai lầm của các chính sách.

Và thứ ba là luôn luôn có rủi ro rằng một tổng thống có thể đột ngột mất khả năng điều hành giữa nhiệm kỳ vì lý do sức khỏe, và sự tự động chuyển giao quyền lực có thể dẫn đến một chính quyền không có khả năng, làm tình hình tệ hơn. Dù cố định nhiệm kỳ nhưng không có gì bảo đảm rằng một tổng thống có đủ khả năng duy trì trọn vẹn hết nhiệm kỳ để thực thi những hứa hẹn. Một tổng thống có thể đột ngột qua đời hoặc trở nên mất khả năng làm việc. Trong những trường hợp như vậy, vị trí của tổng thống sẽ được tự động thay thế, thường bằng một vị phó tổng thống. Việc tự động thay thế tổng thống dẫn đến một hiện tượng là người kế nhiệm có thể có những định hướng chính trị khác so với tổng thống quá cố. Trong một số trường hợp, người kế nhiệm tự động là một vị phó tổng thống vốn được chọn như là một đối tác tranh cử với mục đích chính là nhằm tiếp cận và thu hút một bộ phận cử tri nào đó chứ không quan tâm đến khả năng thực thi quyền lực hay duy trì sự ảnh hưởng. Sự thay thế tự động giữa nhiệm kỳ do đó dẫn đến việc những người không tương xứng được chọn để trao cho chức vụ tổng thống mà đúng ra họ có thể sẽ không bao giờ được chọn vào vị trí đứng đầu quốc gia trong một cuộc bầu cử trực tiếp.

ẢNH HƯỞNG CỦA NHIỆM KỲ

Những nhà lập hiến khi ủng hộ chế độ tổng thống, một mặt, họ muốn tổng thống có đầy đủ uy quyền và sự tập trung quyền lực hành pháp để có thể nhanh chóng thực hiện các chính sách; mặt khác, việc lo sợ sự tập trung quyền lực rất lớn vào tay tổng thống có thể dẫn đến sự hình thành một nhà độc tài mới, vì vậy mà các chế độ tổng thống thường quy định mỗi tổng thống thường chỉ được tái cử thêm một nhiệm kỳ. Việc cứng nhắc quy định số nhiệm kỳ tối đa một tổng thống có thể tại vị dẫn đến những yếu điểm nghiêm trọng như sau.

Thứ nhất, sự cố định nhiệm kỳ một cách cứng nhắc đã phân chia tiến trình chính trị thành những chu trình ngắt quãng, không liên tục, khi mỗi vị tổng thống sẽ theo đuổi một chính sách riêng biệt nhằm để lại dấu ấn cho riêng mình. Thậm chí, trong nhiều trường hợp, chính sách của các vị tổng thống sau sẽ đảo ngược lại hoàn toàn chính sách của các người tiền nhiệm.

Thứ hai, việc cố định của nhiệm kỳ đồng nghĩa với thời gian tại vị của chính phủ là giới hạn. Sự giới hạn thời gian cầm quyền đến lượt nó kềm chế khả năng của tổng thống và chính phủ trong việc thực hiện những hứa hẹn vốn đã được đưa ra trong khi tranh cử. Khi mà những lời hứa trở nên khó với tới, chẳng hạn như các chương trình thay đổi xã hội sâu sắc, đám đông sẽ cảm thấy họ bị lừa dối mặc dù đó là một thực tế rằng sự giới hạn của nhiệm kỳ được áp đặt lên các lãnh đạo của họ. Ngược lại, nếu những ứng cử viên tổng thống chỉ đưa ra những đề xuất khiêm tốn với nhiều khả năng thực hiện được trong khoảng thời gian cố định của một nhiệm kỳ thì khó mà nhận được sự ủng hộ lớn lao của cử tri để thắng cử.

Thứ ba, sự giới hạn về thời gian khiến tổng thống trở nên vội vã trong việc thông qua các chính sách. Biết rằng mình không thể tái nhiệm và lo sợ rằng các đề xuất của mình không được thi hành bởi người kế nhiệm, các tổng thống thường cố gắng bằng mọi giá thực thi chính sách của mình. Sự khẩn trương thông qua chính sách bằng mọi giá có thể để lại những hậu quả nghiêm trọng cho đất nước. Đó có thể là các chính sách kém hiệu quả, nhiều lỗ hổng, tiêu tốn các khoản ngân sách vô tội vạ, hoặc tạo ra sự phân cực gay gắt giữa các nhóm khác nhau trong đất nước.

Ngược lại, trong các chế độ nghị viện, khi một thủ tướng mong đợi liên minh của mình chiến thắng trong các kỳ bầu cử kế tiếp sẽ cảm thấy không phải chịu áp lực để làm điều này. Thủ tướng có thể tại vị vài nhiệm kỳ mà không phải lo sợ về một nhà độc tài nảy sinh, vì các khả năng thay đổi chính phủ luôn luôn được mở ra bất cứ lúc nào. Những đề xuất và chính sách của các liên minh cầm quyền thường được kéo dài một cách liên tục với những thay đổi vừa phải vì nó thường là sự thỏa hiệp giữa các đảng phái trong liên minh cầm quyền.

Thứ tư, việc cố định nhiệm kỳ và giới hạn số lần tái cử của tổng thống cũng đồng nghĩa rằng một hệ thống chính trị phải có khả năng sản sinh ra một lãnh đạo có khả năng và được tín nhiệm rộng rãi mỗi 4 hoặc 5 năm một lần. Đó thật sự là một thách thức, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển khi thiếu vắng những lãnh đạo có nhiều kinh nghiệm và hiểu biết về chính trị. Sự tích lũy vốn và kinh nghiệm chính trị mà một vị tổng thống có được trong suốt nhiệm kỳ sẽ không thể kéo dài sau khi ông ta rời đi khi mà các kinh nghiệm chính trị hành pháp đều tập trung vào tay của mình. Trong chế độ nghị viện, các bộ trưởng chia sẻ quyền lực và kinh nghiệm điều hành với thủ tướng và vì vậy mà những kinh nghiệm hành pháp luôn luôn được duy trì và chia sẻ. Thậm chí trong trường hợp tồn tại các liên minh chính trị, những kinh nghiệm về hành pháp còn được chia sẻ và duy trì giữa các đảng phái với nhau.

Và cuối cùng, sự kế nhiệm giữa hai tổng thống cũ và mới thường tạo ra một sự căng thẳng. Tổng thống mới có thể cảm thấy phải thực hiện một sự độc lập và thể hiện rằng mình khác người tiền nhiệm, dù có thể ở trong cùng một đảng. Vị tổng thống cũ vốn đã quen với tôn trọng và quyền lực sẽ thấy rằng khó mà dung hòa chính mình khi phải ra đi mà không thể quay lại, đặc biệt là khi thấy rằng vị tổng thống mới đã chứng tỏ một sự thất bại thảm hại trong các chính sách của mình. Nội bộ đảng cũng có thể phải đối mặt với khủng hoảng và thù địch khi mà vị cựu tổng thống có thể giật dây đằng sau để ảnh hưởng lên người kế nhiệm nhằm ngăn chặn các chính sách hay sự lãnh đạo đảng.

Những điều này dễ dàng được giảm nhẹ trong các chế độ nghị viện vì nhu cầu giữ gìn sự đoàn kết trong đảng, sự tôn trọng các nhân vật có ảnh hưởng, và vị thủ tướng mới muốn có sự giúp đỡ từ người tiền nhiệm. Những điều này đóng góp vào sự hòa hợp. Những lãnh đạo của cùng một đảng có thể thay nhau làm thủ tướng; và khi mà một người biết rằng người kia có thể được chọn để thay thế mình bất cứ lúc nào thì đối đầu thường trở nên bất lợi cho cả hai, vì thế mà họ thường chia sẻ quyền lực.

MÔ HÌNH TỔNG THỐNG CỦA HOA KỲ

Như đã đề cập, cho đến nay, Hoa Kỳ là nước duy nhất dưới chế độ tổng thống đã thành công trong việc duy trì được nền dân chủ lâu dài với một hiến pháp dân chủ và xây dựng nên một nền kinh tế phồn thịnh. Nhiều người đã xem sự thành công của chế động tổng thống ở Hoa Kỳ như là một ngoại lệ, bởi vì ở các nước khác nhau, mô hình tổng thống của Hoa Kỳ đã được rập khuôn nhưng cuối cùng chỉ dẫn tới thất bại. Vậy đâu là những thành tố đóng góp vào sự thành công của mô hình tổng thống Hoa Kỳ?

Điểm thứ nhất đó là hai chính đảng của Hoa Kỳ hầu như không có một ý thức hệ rõ rệt nào. Cả hai đều cổ xúy cho chủ nghĩa tư bản, trọng thương, nâng đỡ doanh nghiệp, và đều hướng các chính sách của mình đến tầng lớp trung lưu. Hoa Kỳ chưa bao giờ có một chính đảng chống tư bản hay theo khuynh hướng xã hội đúng nghĩa. Về mặt hình thức Hoa Kỳ có hai chính đảng, nhưng về mặt thực chất, sinh hoạt chính trị ở Hoa Kỳ thể hiện dưới dạng như một hệ thống nhiều đảng phái. Trên bình diện quốc gia, cơ cấu đảng phái trong đảng của các chính đảng Hoa Kỳ khá lỏng lẻo. Hệ thống đảng là một mạng lưới để mỗi bốn năm một lần phối hợp với nhau nhằm đưa các ứng cử viên của mình giành vị trí tổng thống. Đa phần các hoạt động đảng phái chủ yếu diễn ra ở cấp địa phương ở các bang. Ở đây, các đảng phái hoạt động gắn kết hơn trong nỗ lực giành quyền kiểm soát các vị trí của chính quyền trong các cuộc bầu cử diễn ra liên tục. Thêm nữa, chính vì sự lỏng lẻo và ít tính kết nối đó, không có một quy định nào bắt buộc các nghị viên phải một lòng bỏ phiếu theo định hướng của đảng mình, và chuyện mà một đảng viên thể hiện tư tưởng đi ngược lại đường lối của đảng mình là chuyện thường gặp. Các nghị viên chỉ bỏ phiếu theo quyền lợi của khu vực cử tri mình đại diện. Chính vì tình trạng vô kỷ luật trong các chính đảng của Hoa Kỳ mà một tổng thống Hoa Kỳ khó lòng nhận được một sự ủng hộ toàn tâm bởi các nghị sỹ đảng mình trong quốc hội. Và điều này chính là lý do mà thậm chí cho dù tổng thổng và đảng của ông ta có thể nắm đa số trong quốc hội thì các nghị sỹ trong đảng của ông ta trong quốc hội cũng luôn luôn giữ được một sự độc lập với tổng thống và đóng vai trò kiểm soát quyền lực, duy trì hệ thống dân chủ.

Điểm thứ hai đó là tinh thần tự do của nhân dân Hoa Kỳ. Lịch sử của Hoa Kỳ là lịch sử của di dân tị nạn, và những cộng đồng di cư đến Hoa Kỳ đa phần dưới một tâm thế mưu cầu sự tự do cho cá nhân và gia đình. Tinh thần tự do và chủ nghĩa cá nhân vì thế đã trở nên một lý tưởng sống ăn sâu vào mỗi cá nhân của các công dân Hoa Kỳ, bao gồm cả các chính trị gia. Tinh thần tự do đến lượt nó thúc đẩy những nỗ lực duy trì một văn hóa tự do bằng cách dựng xây nên các tổ chức xã hội dân sự để bảo vệ và phụng sự cho những quyền lợi của các công dân. Một xã hội dân sự mạnh mẽ trong đó dư luận luôn luôn lên tiếng chống lại những xu hướng độc tài khiến cho các chính trị gia khó lòng nào thao túng được nền chính trị quốc gia.

Điểm thứ ba, và quan trọng nhất, đó là các cơ cấu chính trị trong chính quyền Hoa Kỳ được phân bố theo cơ chế đồng thuận. Trong cơ chế này, không một cơ quan nào có thể nắm toàn bộ quyền hành, mà quyền hành được phân chia và tản quyền. Một chính sách hay một quyết định chính trị quan trọng được thông qua phải có sự đồng thuận giữa các cơ quan hoặc cá nhân với nhau. Chính vì vậy mà quyền lực luôn luôn được cân bằng và kiểm soát, tránh lạm quyền và tránh độc tài. Trong cơ chế liên bang, quyền lực của chính quyền trung ương không những được phân quyền theo hàng ngang giữa hành pháp, tư pháp, và lập pháp, mà còn phân quyền theo chiều dọc là giữa chính quyền liên bang trung ương và chính quyền tiểu bang. Trong các cơ quan của chính quyền liên bang ở trung ương, quyền lực cũng được phân tán khi có thể. Chẳng hạn như Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ chịu trách nhiệm trong việc điều hành chính sách tiền tệ và bình ổn hệ thống tài chính được độc lập khỏi chính quyền, và chính sách tiền tệ được đưa ra sau khi một nhóm các thống đốc ngân hàng bàn thảo và bỏ phiếu đồng ý. Tương tự là Tòa án Tối cao của Hoa Kỳ. Chính vì sự cân bằng và kiểm soát quyền lực hiện diện ở mọi cơ quan, các quyết định chính sách đưa ra luôn tuân thủ theo cơ chế đồng thuận. Vì lẽ đó, khó mà một tư tưởng độc tài được dịp phát triển và hình thành nên một nhà độc tài mới.

SỰ THẤT BẠI CỦA CHẾ ĐỘ TỔNG THỐNG CỦA VIỆT NAM CỘNG HÒA

Ở miền Nam Việt Nam, chế độ Việt Nam Cộng Hòa đã thử nghiệm chế độ tổng thống một cách chính thức trong suốt gần 20 năm, kể từ khi ra đời của Hiến pháp 1956 dưới chế độ Đệ Nhất Cộng Hòa kéo dài sang chế độ Đệ Nhị Cộng Hòa với Hiến pháp 1967, cuối cùng để lại là một sự thất bại. Bởi vì những yếu điểm nghiêm trọng của chế độ tổng thống như đã trình bày ở trên, khó mà xây dựng thành công một nền dân chủ dưới một chế độ tổng thống. Và khi mà chế độ tổng thống đã thất bại ở hầu như mọi quốc gia mà nó được thử nghiệm, ngoại trừ Hoa Kỳ là một ngoại lệ, thì có gì là ngạc nhiên khi nó lại thất bại ở Việt Nam?

Dưới chế độ Đệ Nhất Cộng Hòa, với nỗ lực tập trung quyền lực nhằm dẹp tan cộng sản, những nhà lập hiến đã thiết kế ra bản Hiến pháp 1956. Thoạt nhìn, chế độ tổng thống được trình bày trong Hiến pháp 1956 có vẻ giống như chế độ tổng thống ở Hoa Kỳ, nhưng thật ra nó khác xa hoàn toàn. Hiến pháp Hoa Kỳ và sự cơ cấu quyền lực các cơ quan của Hoa Kỳ chú trọng đến phân quyền, tản quyền, cân đối và kiểm soát quyền lực, và vì vậy mà các chính sách đưa ra thường mang tính đồng thuận. Điều này không hề có trong Hiến pháp 1956, ngược lại nó có tư tưởng tập quyền và được thiết kế để tập trung tất cả quyền lực hành pháp vào tay của tổng thống và cho phép tổng thống khống chế bộ máy nhà nước.

Chế độ Đệ Nhất Cộng Hòa không theo cơ chế liên bang hay tản quyền, và tổng thống có quyền bổ nhiệm và cách chức tất cả các viên chức dân sự và quân sự (Điều 37). Tổng thống không bắt buộc phải điều trần trước quốc hội, không chịu trách nhiệm trước quốc hội và không thể bị quốc hội truất phế bằng cơ chế bất tín nhiệm. Thậm chí điều 98 của Hiến pháp cho rằng: «Trong nhiệm kì lập pháp đầu tiên tổng thống có thể tạm đình chỉ sự sử dụng những quyền tự do đi lại và cư ngụ, tự do ngôn luận và báo chí, tự do hội họp và lập hội, tự do nghiệp đoàn và đình công để thỏa mãn những đòi hỏi đích đáng của an toàn chung, trật tự công cộng và quốc phòng”. Và như vậy, điều luật này chính nó đặt dấu chấm hết cho tính tự do và dân chủ của bản hiến pháp.

Độc giả muốn hình dung về sự tập quyền của chế độ Đệ Nhất Cộng Hòa thì hãy tưởng tượng với mô hình tổng thống của Hoa Kỳ rằng, giả sử như tổng thống Hoa Kỳ có quyền bổ nhiệm và cách chức tất cả các nhân viên ở cấp liên bang, các thống đốc và nhân viên ở các tiểu bang, không tồn tại quốc hội ở các tiểu bang, và rằng tổng thống có thể tự tạm đình chỉ tất cả các quyền tự do khác nhau từ di trú, ngôn luận, báo chí, cho đến tự do hội họp trong nhiệm kỳ đầu tiên. Đó sẽ là một chế độ uy quyền cá nhân, nơi tất cả mọi quyền hành được tập trung chủ yếu vào văn phòng chính phủ. Và quan trọng nhất là quốc hội không có quyền buộc tổng thống phải điều trần cũng như truất phế tổng thống. Đó thật sự là một chế độ độc tài được chọn lựa, và khi đã chọn ra một tổng thống rồi thì nhân dân không thể nào truất phế được ông ta.

Cũng cần phải nói thêm rằng sau khi Hiến pháp 1956 được thông qua, đúng ra vị trí của tổng thống Ngô Đình Diệm phải được bãi bỏ và cần phải tiến hành một cuộc bầu cử mới để chọn ra một tổng thống trong một chế độ với hiến pháp mới, đó mới là một tiến trình dân chủ và hợp hiến. Nhưng điều này đã không diễn ra, và nó là một chỉ dấu cho thấy rằng tổng thống Ngô Đình Diệm không có tinh thần dân chủ.

Sự căng thẳng của chế độ do đó là một hệ quả có thể dự đoán được khi tất cả quyền lực chính trị được tập trung vào tay một người. Cộng với những sai lầm chính trị của chế độ trong việc trấn áp và triệt tiêu đối lập, kể cả những người quốc gia không cộng sản nhưng không ưa thích ngài tổng thống, khiến cho bầu không khí chính trị ngày càng trở nên ngột ngạt mà không có một cơ chế nào có thể khai thông vì không có một cơ chế hợp pháp nào có thể truất phế vị tổng thống. Giải pháp cuối cùng chỉ còn lại là sự can thiệp của quân đội thông qua đảo chính – vốn là một điều thường thấy trong các chế độ tổng thống — và cuộc đảo chính ngày 1/11/1963 cuối cùng đã đánh dấu chấm hết cho chế độ tổng thống của Đệ Nhất Cộng Hòa.

Sự truất phế một tổng thống trong các chế độ tổng thống thường đi kèm với nó là một cuộc khủng hoảng chính trị sâu sắc của đất nước, và Việt Nam Cộng Hòa cũng không phải là một ngoại lệ. Sự sụp đổ của Đệ Nhất Cộng Hòa kéo theo những hỗn loạn chính trị sau đó để rồi 4 năm sau bản Hiến pháp của chế độ Đệ Nhị Cộng Hòa được khai sinh, thiết lập nên chế độ cộng hòa thứ hai ở miền Nam.

Chứng kiến chế độ tổng thống trong nền Đệ Nhất Cộng Hòa suy thoái trở thành một chế độ tập quyền vào tay một cá nhân, những nhà lập hiến thiết lập nên nền Đệ Nhị Cộng Hòa đã thiết kế lại bản hiến pháp với mục đích kiểm soát quyền lực của tổng thống. Đầu tiên, họ xây dựng nên một quốc hội mạnh hơn với hai viện, khi so với quốc hội vốn chỉ có một viện trong nền Đệ Nhất Cộng Hòa. Nhiều điều luật được đưa ra nhằm ràng buộc mối quan hệ cân bằng và kiểm soát quyền lực giữa tổng thống và quốc hội. Thứ hai, bên cạnh tổng thống và phó tổng thống vốn là hai nhân vật đứng đầu trong cơ quan hành pháp, những nhà lập hiến còn đưa ra vị trí thủ tướng như là một nhân vật quan trọng thứ ba trong cơ quan hành pháp. Tuy vậy, thủ tướng trong chế độ Đệ Nhị Cộng Hòa có vai trò chỉ là người thừa hành những chỉ thị của tổng thống và là người «đứng mũi chịu sào» cho một chính phủ thất bại. Tổng thống bổ nhiệm thủ tướng và các bộ trưởng dưới đề xuất của thủ tướng. Tổng thống có quyền bãi nhiệm thủ tướng và các bộ trưởng. Thêm vào đó, thủ tướng cũng có thể bị giải nhiệm bởi quốc hội. Chính vì vậy mà trong trường hợp đối diện với một chính phủ thất bại, khi mà quốc hội không thể truất phế tổng thống, thủ tướng sẽ là nhân vật thế thân đứng ra chịu trách nhiệm giải trình.

Hai cải cách chính trong Hiến pháp 1967 với hi vọng có thể giúp kiến tạo nên một chính phủ vững mạnh, đủ tính chính danh, nhằm vực dậy nền chính trị hỗn loạn, cuối cùng chỉ để lại là một sự bế tắc. Những quy định phức tạp và mù mờ trong mối quan hệ quyền lực giữa hai vị trí tổng thống và thủ tướng trong cơ quan hành pháp và giữa tổng thống với hai viện của quốc hội đã khiến cho hoạt động của các cơ quan chính phủ trở nên chồng chéo lẫn nhau, không thể phối hợp hiệu quả, để rồi cuối cùng, người có tiếng nói và ảnh hưởng chính trị bao trùm lại chính là tổng thống. Ở đây, vai trò và quyền lực của tổng thống chủ yếu gắn liền với khả năng điều động quân đội thay vì là một sự tín nhiệm rộng rãi của nhân dân, bởi vì liên minh của tổng thống Nguyễn Văn Thiệu và Nguyễn Cao Kỳ chỉ nhận được tổng cộng có 34,4% tổng số phiều bầu trong cuộc bầu cử tổng thống một vòng năm 1967, ít hơn nhiều số phiếu mà một liên minh của thủ tướng cầm quyền trong một chế độ nghị viện phải đạt được.

Một nghịch lý lớn lao của chế độ tổng thống đó là những nhà lập hiến cố tình tạo ra một cơ quan hành pháp mạnh mẽ và ổn định với đầy đủ tính chính danh để có thể hành động nhanh và dứt khoát, chống lại hàng loạt các lợi ích đại diện bởi các dân biểu trong cơ quan lập pháp. Hiến pháp được thiết kế để vị trí tổng thống rất chắc chắn và khó mà bị truất phế. Mặc khác, nỗi lo sợ sự xuất hiện của một nhà độc tài khiến những nhà lập hiến thêm vào đó quy định giới hạn số nhiệm kỳ của một tổng thống. Tuy vậy, sự cứng nhắc của chế độ tổng thống đã để lại những điểm yếu vô cùng nghiêm trọng. Trong nhiều trường hợp, sự suy thoái của chế độ tổng thống trở thành một nền độc tài cá nhân nơi mà quốc hội không thể can thiệp để truất phế tổng thống buộc quân đội phải can thiệp để lập lại dân chủ. Trong những trường hợp khác, khi một tổng thống mất uy tín và không đủ sự ủng hộ để tiếp tục lèo lái đất nước, những luật lệ khó khăn trong việc truất phế một tổng thống, khiến đất nước phải chịu đựng những chia rẽ và sự mất hiệu quả trong các chính sách. Và cho đến khi một tổng thống buộc phải từ nhiệm để ra đi thì hậu quả đã trở nên không thể cứu vãn. Trong cả hai trường hợp, sự truất phế một tổng thống thường đi kèm với nó là một sự khủng hoảng của chế độ. Nền Đệ Nhất và Đệ Nhị Cộng Hòa đã rơi vào hai hoàn cảnh như vậy.

Giả sử nếu Việt Nam Cộng Hòa theo thể chế nghị viện, chế độ có lẽ đã có một tương lai khác. Một thủ tướng Ngô Đình Diệm nắm quyền hành pháp khi đối diện với sự mất uy tín và các áp lực buộc phải từ chức sẽ dễ dàng nhường vị trí thủ tướng lại cho một cá nhân lãnh đạo khác trong đảng Cần Lao để lui về giữ vị trí dân biểu. Hành động này không những giúp ông tránh được cái chết, mà còn có thể giúp duy trì được sự chuyển tiếp ổn định của chế độ khi mà đảng Cần Lao vẫn còn có thể duy trì quyền lãnh đạo đất nước. Và nếu chế độ Đệ Nhị Cộng Hòa theo thể chế nghị viện, đảng của Nguyễn Văn Thiệu và Nguyễn Cao Kỳ sẽ buộc phải liên minh với các đảng phái khác nhằm thành lập chính phủ liên minh. Điều này làm tăng tính chính danh và cả sự ủng hộ cho chính phủ, giúp chính phủ dễ dàng hơn trong việc thực thi các chính sách mạnh mẽ.

Lẽ dĩ nhiên, lịch sử không có chữ nếu, nhưng lịch sử cung cấp cho chúng ta những bài học đắt giá; và một bài học mà chúng ta cần phải học đó là đừng chọn mô hình tổng thống.

Nguyễn Huy Vũ

4.7.2017

Đọc thêm:

Arnold, P. A. (2004). About America: How the United States is Governed. Braddock Communications.

Cavalli, C. D. (2013). The Basics of American Government. Georgia: University Press of North Georgia.

Darlington, R. (2017). A Short Guide To The American Political System. Truy cập: http://www.rogerdarlington.me.uk/Americanpoliticalsystem.html

Lê, X. K. (2005). Việt Nam 1945-1995: Chiến tranh, Tị nạn và Bài học lịch sử.

Linz, J. J. (1990). The Perils of Presidentialism. Journal of Democracy, 1 (1), 51-69.

Nguyễn, V.B. (1969). Luật Hiến pháp và Chính trị học. Sài Gòn.