Chính quyền liên bang được chia làm ba nhánh riêng biệt: lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Cơ quan lập pháp là quốc hội gồm hai viện riêng biệt: Hạ nghị viện (Bundestag) và Thượng nghị viện (Bundesrat). Hạ nghị viện bao gồm các dân biểu đại diện cho quốc gia được dân bầu cho nhiệm kỳ 4 năm. Thượng nghị viện đại diện cho quyền lợi các tiểu bang, và các ghế nghị sỹ được nắm giữ bởi chính các lãnh đạo của các chính quyền tiểu bang. Đứng đầu cơ quan hành pháp là thủ tướng, được bầu chọn bởi các thành viên của Hạ nghị viện cho một nhiệm kỳ là 4 năm. Ngoài ra, cơ quan hành pháp còn có tổng thống. Tuy vậy, tổng thống chủ yếu đóng vai trò mang tính biểu tượng của quốc gia, đứng trên tất cả các vấn đề đảng phái, và hoạt động vì sự đoàn kết của quốc gia. Tổng thống được bầu bởi một ủy ban đặc biệt gồm có các dân biểu của Hạ nghị viện và các nghị viên của các quốc hội tiểu bang. Chịu trách nhiệm giám sát và kiểm soát hệ thống chính trị dân chủ nhằm bảo đảm việc tuân theo các nguyên tắc được đề ra trong Hiến pháp là Tòa án Hiến pháp Liên bang. Tòa án Hiến pháp Liên bang có một nửa số thẩm phán được bổ nhiệm bởi Hạ nghị viện và một nửa còn lại được bổ nhiệm bởi Thượng nghị viện. Các thẩm phán phục vụ một nhiệm kỳ duy nhất kéo dài 12 năm.

3. HẠ NGHỊ VIỆN (BUNDESTAG)

Hạ nghị viện liên bang (Bundestag) là cơ quan quyền lực nhất trong thể chế nghị viện – liên bang của Đức. Các thành viên của Hạ nghị viện, tức dân biểu, được bầu chọn bởi cử tri trong một cuộc bầu cử toàn quốc cho một nhiệm kỳ 4 năm, trừ khi Hạ nghị viện bị giải tán trước kỳ hạn. Hạ nghị viện Đức được thiết kế để kết hợp yếu tố độc lập của Hạ nghị viện Hoa Kỳ và chức năng tranh luận của Hạ nghị viện ở Anh. Tầm quan trọng của Hạ nghị viện không chỉ bởi vì các thành viên của Hạ nghị viện được dân bầu chọn ra trong một cuộc bầu cử toàn quốc, làm đại diện cho nhân dân trong việc điều hành đất nước, mà còn là vì Hạ nghị viện được trao giữ nhiều quyền quan trọng ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp lên toàn bộ hoạt động chính trị của quốc gia.

Đầu tiên, Hạ nghị viện có trách nhiệm bầu chọn ra thủ tướng, người sẽ đứng đầu cơ quan hành pháp. Liên minh nắm quyền kiểm soát đa số ghế trong Hạ nghị viện sẽ chọn ra thủ tướng, thường là lãnh đạo của liên minh. Trong trường hợp nhận thấy thủ tướng đương nhiệm mất uy tín hoặc không có khả năng điều hành đất nước, Hạ nghị viện có thể thông qua một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng (constructive vote of no confidence) để chọn ra một thủ tướng mới và truất phế thủ tướng đương nhiệm.

Thứ hai, Hạ nghị viện giữ vai trò là cơ quan lập pháp chính. Hạ nghị viện ở Đức thường không tự mình khởi xướng các dự luật mà các dự luật chủ yếu được bắt đầu và đề xuất bởi nhánh hành pháp, tức văn phòng thủ tướng, trước khi được chuyển sang cơ quan lập pháp. Hạ nghị viện tập trung vào việc đánh giá và chỉnh sửa các dự luật. Phần lớn các công việc này được thực hiện ở các ủy ban Hạ nghị viện, nơi mà các thành viên nghiên cứu những đề xuất của chính phủ và khuyến nghị những thay đổi.

Thứ ba, Hạ nghị viện cung cấp một diễn đàn cho các tranh luận. Các tranh luận tại các buổi họp toàn thể được bố trí thời gian tương ứng với độ lớn của các đảng chính trị tại Hạ nghị viện. Vì thành viên của các đảng thường đã họp kín với nhau và thống nhất về mặt ý kiến đối với các dự luật, các buổi họp toàn thể có mục đích chính là dịp để thể hiện quan điểm của các đảng một cách công khai.

Thứ tư, Hạ nghị viện còn đóng một vai trò quan trọng trong việc bầu chọn ra tổng thống, các thẩm phán trong Tòa án Hiến pháp Liên bang và các tòa án tối cao của các nhánh tư pháp khác. Tổng thống được bầu chọn bởi các thành viên trong Hội nghị Liên bang (Federal Convention) cho một nhiệm kỳ 5 năm. Tất cả các thành viên của Hạ nghị viện chiếm một nửa số thành viên trong Hội nghị Liên bang; nửa còn lại là các thành viên được chọn lựa bởi các cơ quan lập pháp cấp tiểu bang với số lượng tỉ lệ tương ứng với dân số của bang. Một nửa số thẩm phán Tòa án Hiến pháp Liên bang của Đức được bổ nhiệm bởi Hạ nghị viện, nửa còn lại được bổ nhiệm bởi Thượng nghị viện. Các thẩm phán của các tòa án tối cao trong 6 nhánh tư pháp gồm phổ thông (ordinary), hành chính, tài chính, lao động, xã hội, và luật bản quyền được bầu chọn bởi Bộ trưởng Tư pháp Liên bang và một hội đồng tuyển chọn gồm có 16 bộ trưởng tư pháp của các tiểu bang và 16 đại diện từ Hạ nghị viện.

Và cuối cùng, Hạ nghị viện giữ vai trò giám sát và soi chiếu các hành động của văn phòng thủ tướng trên các vấn đề về chính sách và hành chính. Việc giám sát được thực hiện bằng các phương cách khác nhau. Cách phổ biến nhất là chất vấn tại các giờ tra vấn, một cơ chế tương tự như ở Hạ nghị viện của Anh. Thành viên của Hạ nghị viện gửi câu hỏi đến bộ trưởng chính phủ để tra vấn về các vấn đề liên quan đến chính sách hoặc nhu cầu cụ thể của một khu vực cử tri. Đại diện của chính phủ sẽ trả lời trong giờ tra vấn. Lúc này, các dân biểu có thể đưa câu hỏi bổ sung. Một phương pháp khác là gửi những câu hỏi dưới dạng văn bản tới chính quyền và yêu cầu trả lời dưới dạng viết hay lời nói một cách chính thức. Để gửi một văn bản như vậy đòi hỏi có sự bảo trợ của vài dân biểu. Ngoài ra, một nhóm các dân biểu cũng có thể yêu cầu một cuộc tranh luận đặc biệt về một vấn đề chính sách đang diễn ra. Và cuối cùng, các ủy ban của Hạ nghị viện cũng có thể tiến hành các buổi điều trần công khai hoặc các buổi họp để trình bày các vấn đề chính sách trong lĩnh vực chuyên môn của mình. Các cơ hội tra vấn của Hạ nghị viện là dịp để cho các đảng đối lập kiểm tra và phơi bày các hành động sai trái của chính quyền. Vì vậy mà đa số các câu hỏi trong giờ tra vấn thường là do thành viên của các đảng đối lập đưa ra.

Tương tự như Quốc hội Hoa Kỳ, hoạt động của Quốc hội Đức dựa chủ yếu vào hệ thống các ủy ban chuyên gia. Hầu hết các hoạt động của Hạ nghị viện được diễn ra ở các ủy ban. Tổ chức của các ủy ban được phân chia tương ứng với các bộ của liên bang và Hạ nghị viện lần thứ 16 bắt đầu từ năm 2005 có tổng cộng 22 ủy ban như vậy. Những thành viên trong ủy ban thường sở hữu những chuyên môn đặc biệt liên quan đến hoạt động của ủy ban. Các vị trí trong ủy ban được phân phối cho các dân biểu theo tỉ lệ tương ứng với tỉ lệ hiện diện của các đảng trong Hạ nghị viện. Các vị trí trưởng các ủy ban cũng được chia theo tỉ lệ tương ứng với sự hiện diện của các đảng trong Hạ nghị viện. Điều này có nghĩa là một lượng đáng kể các ủy ban trong Hạ nghị viện được điều hành bởi các đại diện của các đảng đối lập. Đây là một ví dụ cho thấy rằng hệ thống chính trị của Đức được xây dựng dựa trên các nguyên tắc cân bằng và kiểm soát.

Lãnh đạo của Hạ nghị viện và đại diện của các đảng phái điều phối các hoạt động của họ thông qua một ủy ban gọi là Hội đồng Bô lão (Council of Elders). Hội đồng này có trách nhiệm định hướng các hoạt động của Hạ nghị viện. Hội đồng chịu trách nhiệm tổ chức các cuộc tranh luận, thiết lập thời gian biểu cho các hoạt động lập pháp, và đưa ra nhiệm vụ cho các ủy ban của Hạ nghị viện. Những cuộc thương thảo giữa các đảng phái thường diễn ra ở đây khi các đảng cố gắng áp lực để đưa quan điểm của mình vào các vấn đề lập pháp trong Hạ nghị viện. Chủ tịch Hạ nghị viện đứng đầu Hội đồng và dự tất cả các buổi họp; đây thường là một vị trí danh dự dành cho một dân biểu lớn tuổi và người nắm giữ vị trí này được mong đợi đứng trên tất cả các vấn đề chính trị đảng phái. Chủ tịch Hạ nghị viện và các phó chủ tịch cũng thiết lập và đứng đầu một cơ quan thứ hai, gọi là Praesidium, vốn chịu trách nhiệm điều phối các hoạt động hành chính hàng ngày ở quốc hội.

Khác với các hệ thống nghị viện khác nơi mà các dân biểu đại diện cho lợi ích của khu vực bầu cử hay đảng của mình, quy tắc của Hạ nghị viện và điều luật trong Hiến pháp Đức cho rằng các dân biểu có trách nhiệm đánh giá vấn đề dựa trên góc nhìn cá nhân và phục vụ vì lợi ích quốc gia.

4. HỆ THỐNG BẦU CỬ

Các thành viên của Hạ nghị viện được bầu chọn trong một cuộc bầu cử toàn quốc để phục vụ cho một nhiệm kỳ 4 năm. Cuộc bầu cử được thực hiện theo các nguyên tắc phổ quát, trực tiếp, tự do, công bằng và kín. Phổ quát tức tất cả các công dân từ 18 tuổi trở lên đều có quyền bầu cử. Trực tiếp nghĩa là các công dân bầu chọn cho các đại diện của mình một cách trực tiếp mà không thông qua bất cứ cá nhân được ủy nhiệm nào. Tự do nghĩa là cử tri bỏ phiếu trong một tâm thế không chịu bất cứ áp lực nào. Công bằng tức mỗi lá phiếu có sức mạnh ngang nhau trong việc bầu chọn ra các thành viên của Hạ nghị viện. Và kín tức mỗi cử tri được giữ kín chọn lựa trong lá phiếu của mình.

Khi lựa chọn hệ thống bầu cử, những nhà lập hiến lấy kinh nghiệm từ quá khứ thất bại của nền dân chủ Weimar nơi mà sự xuất hiện của các đảng quá nhỏ khiến cho các liên minh chính trị nhanh chóng đổ vỡ, họ muốn thấy sự hiện diện của các đảng lớn trong Hạ nghị viện. Tuy vậy, họ không muốn thấy một đảng nào dễ dàng chiếm được đa số trong Hạ nghị viện dẫn đến dễ dàng khuynh loát và lũng đoạn chính quyền. Chính vì vậy mà họ đã dùng một phương pháp bầu cử kết hợp cả hai phương pháp đại diện theo tỉ lệ (proportional representation) và đại diện theo đa số (majoritarian representation).

Hệ thống bầu cử đại diện theo tỉ lệ phân chia ghế cho các đảng phái tại một đơn vị bầu cử dựa trên tỉ lệ số lượng phiếu mà một đảng nhận được. Trong hệ thống bầu cử này, đất nước sẽ được chia thành các đơn vị bầu cử khác nhau; mỗi đơn vị sẽ được ấn định một số ghế đại diện nhất định trong Hạ nghị viện tỉ lệ với dân số của đơn vị bầu cử. Mỗi đảng ra tranh cử ở một đơn vị bầu cử thường sẽ kèm theo một danh sách ứng viên của đảng xếp theo thứ tự từ cao xuống thấp. Cử tri sẽ bỏ phiếu bầu chọn cho một đảng. Sau cuộc bầu cử, số ghế mà một đảng nhận được tại đơn vị bầu cử sẽ tỉ lệ với số phiếu mà đảng nhận được tại đơn vị bầu cử này. Sau khi nhận được ghế, đảng sẽ chia lại cho các ứng viên trên danh sách ứng viên của đảng theo thứ tự từ cao xuống thấp, tức các ứng viên đứng đầu danh sách đảng sẽ có xác suất được trúng cử cao hơn. Ưu điểm của phương pháp bầu cử này đó là nó giúp nhiều đảng nhỏ có cơ hội hiện diện ở Hạ nghị viện, và do đó các ý kiến thể hiện ở Hạ nghị viện trở nên đa dạng hơn. Một nhược điểm đó là những chính phủ hình thành bởi sự liên minh giữa các đảng nhỏ rất khó làm việc và dễ đổ vỡ. Điều đó khiến cho hệ thống chính trị không được ổn định.

Trong hệ thống bầu cử đại diện theo đa số, đất nước sẽ được chia nhỏ thành các đơn vị bầu cử khác nhau, và tại mỗi đơn vị bầu cử sẽ được ấn định bởi một ghế đại diện trong Hạ nghị viện. Mỗi đảng thường sẽ gửi một ứng viên của đảng mình đến tranh cử tại đơn vị bầu cử. Mỗi cử tri sẽ bỏ phiếu chọn ra một ứng viên đại diện cho đơn vị bầu cử của mình. Ứng viên nào dành nhiều phiếu nhất ở đơn vị bầu cử sẽ giành quyền đại diện cho đơn vị bầu cử trong Hạ nghị viện. Ưu điểm của phương pháp bầu cử này là hệ thống về lâu dài sẽ hình thành nên hệ thống chính trị gồm hai đảng lớn. Sự hiện diện của các đảng lớn trong Hạ nghị viện giúp ổn định hệ thống chính trị. Bên cạnh đó, nó còn giúp tăng cường tính chịu trách nhiệm và giải trình của các dân biểu đối với khu vực bầu cử của họ. Tuy vậy, một nhược điểm của lối bầu cử này là nó làm bất lợi và triệt tiêu các đảng nhỏ; các đảng nhỏ khó có thể hiện diện ở Hạ nghị viện và thể hiện tiếng nói của mình. Một nhược điểm khác nghiêm trọng hơn đó là khi một đảng lớn dễ dàng chiếm đa số trong Hạ nghị viện và đề cử thủ tướng, đảng sẽ vừa kiểm soát cơ quan lập pháp, vừa kiểm soát cơ quan hành pháp, và do đó dẫn đến việc đảng cầm quyền dễ dàng lạm dụng quyền lực và khuynh loát chính quyền, đặc biệt là ở những đất nước nơi chưa có nhiều kinh nghiệm tiếp xúc với hệ thống dân chủ.

Để nhận được ưu điểm và bù đắp cho các yếu điểm của hai hệ thống bầu cử trên, những nhà thiết kế hệ thống chính trị Đức đã chọn một phương pháp bầu cử kết hợp được cả hai phương pháp bầu cử trên, gọi là phương pháp bầu cử «Đại diện Theo Tỉ lệ Với Thành viên Hỗn hợp» (Mixed-Member Proportional Representation — MMRP).

Hạ nghị viện về mặt danh nghĩa có 598 ghế. Một nửa số thành viên của Hạ nghị viện được bầu chọn trực tiếp từ 299 đơn vị bầu cử địa phương trên toàn nước Đức theo phương pháp bầu cử đại diện theo đa số. Mỗi đơn vị bầu cử sẽ được ấn định bởi một ghế đại diện và ứng viên nào giành được nhiều phiếu bầu nhất sẽ làm đại diện khu vực bầu cử. Một nửa số thành viên còn lại của Hạ nghị viện được bầu chọn theo phương pháp đại diện theo tỉ lệ thông qua 16 đơn vị bầu cử bang tương ứng với 16 bang trên toàn nước Đức, tức mỗi bang sẽ là một đơn vị bầu cử được phân phối một số lượng ghế tỉ lệ với dân số của bang; đại diện cho mỗi đảng là một danh sách các ứng viên của đảng xếp theo thứ tự.

Mỗi cử tri sẽ có hai phiếu bầu: phiếu đầu tiên bầu trực tiếp cho một ứng viên đại diện cho đơn vị bầu cử địa phương của mình vào trong Hạ nghị viện; phiếu thứ hai bầu cho một đảng. Phiếu thứ hai quan trọng hơn phiếu đầu tiên bởi vì phiếu thứ hai quyết định một đảng sẽ giành được tổng cộng bao nhiêu ghế ở mỗi đơn vị bầu cử bang, và do đó tỉ lệ số ghế mà một đảng giành được tại Hạ nghị viện sẽ tỉ lệ với tổng số phiếu thứ hai mà một đảng nhận được trên toàn quốc.

Mỗi cử tri có hai phiếu bầu

Theo quy định, một đảng chỉ được chia ghế trong Hạ nghị viện nếu giành được ít nhất 3 ghế tại 3 khu vực bầu cử địa phương hoặc giành được nhiều hơn 5% tổng số phiếu thứ hai trên phạm vi toàn quốc. Quy định này nhằm ngăn chặn các đảng rất nhỏ có dịp xuất hiện ở Hạ nghị viện, làm mất ổn định hệ thống chính trị.

Tổng số ghế mà một đảng được chia ở một đơn vị bầu cử bang sẽ tỉ lệ với số phiếu thứ hai mà đảng giành được ở đơn vị bầu cử này. Trong trường hợp mà tổng số ghế được chia cho một đảng tại một đơn vị bầu cử bang lớn hơn số ghế mà các ứng viên của đảng giành được trực tiếp từ các đơn vị bầu cử địa phương thuộc bang đó, số ghế trống còn lại sẽ được phân bổ cho các ứng viên trên danh sách ứng viên của đảng theo thứ tự từ cao xuống thấp. Ngược lại, trong trường hợp mà tổng số ghế được chia cho một đảng tại một đơn vị bầu cử bang thấp hơn số ghế mà các ứng viên của đảng giành được trực tiếp từ các đơn vị bầu cử địa phương, thì số ghế giành được nhiều hơn này được gọi là ghế «dôi ra» (overhang seats). Ghế dôi ra này khiến cho tỉ lệ ghế mà các đảng giành được không còn tỉ lệ với số phiếu thứ hai mà các đảng nhận được. Vì vậy mà một phương pháp tính mới được thực hiện để làm tròn số ghế này. Theo đó các đảng có ghế «dôi ra» được quyền giữ các ghế này, song song đó, các đảng khác được phân bổ thêm các ghế mới sao cho cuối cùng tỉ lệ ghế mà các đảng nắm giữ trong Hạ nghị viện tỉ lệ với tổng số phiếu thứ hai mà các đảng nắm giữ trên phạm vi toàn quốc. Vì sự điều chỉnh này mà cuối cùng số dân biểu trong Hạ nghị viện thường lớn hơn con số 598 danh nghĩa ban đầu.

Phương pháp phân chia ghế một cách chi tiết được thực hiện theo các bước như sau. Đầu tiên, số ghế sẽ được ấn định cho các đơn vị bầu cử bang dựa vào tỉ lệ dân số của bang. Sau đó, số ghế ở mỗi bang sẽ được chia cho từng đảng dựa vào tỉ lệ số phiếu thứ hai mà mỗi đảng nhận được ở đơn vị bầu cử bang.

Bước thứ hai sẽ xác định tổng số ghế ít nhất trên toàn quốc mà mỗi đảng sẽ nhận được. Ở mỗi bang, so sánh số ghế mà các ứng viên của một đảng giành được ở các đơn vị bầu cử địa phương nhờ lá phiếu đầu tiên và số ghế mà một đảng được chia theo tỉ lệ nhờ lá phiếu thứ hai, số lớn nhất trong hai con số này là số ghế ít nhất mà một đảng sẽ được chia ở bang này. Cộng tất cả các số ghế ít nhất mà một đảng được chia ở từng bang cho tất cả 16 bang sẽ được tổng số ghế ít nhất mà một đảng sẽ được chia trên toàn quốc.

Bước thứ ba sẽ bổ sung thêm ghế ở Hạ nghị viện và cân đối các ghế nhằm bảo đảm rằng số ghế mà mỗi đảng nhận được sau khi cân đối không nhỏ hơn tổng số ghế ít nhất mà mỗi đảng được chia và tỉ lệ số ghế sau khi cân đối giữa các đảng tỉ lệ với tổng số phiếu thứ hai mà các đảng nhận được trên toàn quốc.

Cuối cùng, sau khi số ghế mà một đảng sẽ nhận được trên toàn quốc đã được xác định, những ghế này sẽ được phân bổ lại cho các ứng viên của đảng ở từng bang. Số ghế được chia ở mỗi bang phải ít nhất là bằng với số ghế mà các ứng viên của đảng giành được trực tiếp từ các đơn vị bầu cử địa phương trong phạm vi của bang.

Phương pháp Sainte-Laguë/Schepers được dùng để phân phối ghế cho các đảng dựa theo tỉ lệ số phiếu thứ hai mà các đảng nhận được. Đây là phương pháp phân phối ghế dùng cho các hệ thống bầu cử đại diện theo tỉ lệ mà nhiều nước khác nhau đang dùng, từ Nauy, Thụy Điển cho đến New Zealand.

Phương pháp thực hiện chi tiết như sau. Bước đầu tiên, sau khi tổng số phiếu thứ hai của mỗi đảng đã được kiểm đếm, các thương số sẽ được tính cho mỗi đảng. Công thức tính thương số cho một đảng là: Q = V/(2s+1); với Q là thương số, V là tổng số phiếu thứ hai mà một đảng nhận, s là số ghế mà một đảng đã được chia. Ở bước thứ hai, sau khi thương số của các đảng đã được tính, đảng nào có thương số cao nhất sẽ được nhận thêm một ghế. Tiếp tục lặp lại bước đầu tiên và phân phối cho đến khi nào hết ghế.

Để ghi danh ứng cử tại các đơn vị bầu cử địa phương, tức tranh lá phiếu thứ nhất, các ứng viên hoặc được giới thiệu bởi một đảng chính trị hoặc có thể ra ứng cử với tư cách cá nhân. Chỉ có những ứng viên độc lập và ứng viên của các đảng chính trị không có thực lực, tức nắm giữ ít hơn 5 ghế ở Hạ nghị viện liên bang hoặc ở các quốc hội tiểu bang, cần chứng minh có được sự ủng hộ của ít nhất 200 cử tri ở đơn vị bầu cử địa phương; đảng không có thực lực cũng phải báo cáo với văn phòng bầu cử ý định tham gia vào cuộc bầu cử liên bang ít nhất là 97 ngày trước kỳ bầu cử. Bất kỳ đảng nào cũng có thể giới thiệu danh sách ứng viên của mình tham gia tranh cử ở các đơn vị bầu cử bang, tức tranh lá phiếu thứ hai. Tuy vậy, đối với các đảng chưa có thực lực, danh sách ứng viên phải kèm theo chữ ký ủng hộ của một ngàn (và tối đa là hai ngàn) cử tri tiểu bang. Các đảng và ứng viên không phải đóng tiền ký quỹ.

Khi ghế trong Hạ nghị viện bị trống và nếu ghế đó thuộc về một đảng, ghế sẽ được tự động phân cho ứng viên của đảng dựa trên một danh sách đã được xếp thứ tự. Quy luật này áp dụng cho tất cả các ghế thuộc về đảng. Nếu ghế trống trong Hạ nghị viện vốn từng được nắm giữ bởi dân biểu độc lập thì ghế sẽ được bổ nhiệm bởi dân biểu mới thông qua một cuộc bầu cử đặc biệt ở đơn vị bầu cử tương ứng.

5. THƯỢNG NGHỊ VIỆN (BUNDESRAT)

Thượng nghị viện trong hệ thống chính trị Đức gọi là Bundesrat. Thoạt nhìn thì Thượng nghị viện Đức trông giống như ở các nước có hệ thống liên bang khác. Tuy vậy, Thượng nghị viện trong hệ thống chính trị nghị viện – liên bang của Đức có hai khác biệt chính:

Thứ nhất, thành viên của Thượng nghị viện không được bầu chọn trực tiếp bởi cử tri, cũng không được bầu chọn bởi các quốc hội cấp bang, mà họ là các thành viên nội các của các chính quyền cấp bang. Các chính quyền cấp bang bổ nhiệm các thành viên nội các của mình kiêm chức vụ thượng nghị sỹ trong Thượng nghị viện nhằm đại diện cho quyền lợi của bang mình. Chính quyền tiểu bang có thể bãi nhiệm chức vụ thượng nghị sỹ của các thành viên nội các trong chính quyền tiểu bang của mình bất cứ lúc nào. Thông thường, thủ hiến (minister-president) của bang sẽ cầm đầu đoàn thượng nghị sỹ đại diện cho bang.

Thứ hai, số phiếu ở Thượng nghị viện phân bổ cho các bang là khác nhau tùy vào dân số của mỗi bang. Số phiếu ấn định cho mỗi bang có thể được xấp xỉ theo công thức: 2.01 + căn bậc hai của dân số mỗi bang (tính theo triệu người), và số phiếu tối đa cho mỗi bang là 6 người. Quy luật phân bổ này tương thích với phương pháp Penrose vốn dựa vào lý thuyết trò chơi. Điều này có nghĩa rằng mỗi bang trong 16 bang sẽ giữ khoảng từ 3 đến 6 phiếu trong Thượng nghị viện.

Với phương pháp phân phối ghế này, Thượng nghị viện có tổng cộng 69 phiếu. Gọi là phiếu là bởi vì các bang có thể bổ nhiệm một số đại diện tương ứng nắm giữ số phiếu bang được chia, hoặc cũng có thể chỉ cử một đại diện nắm giữ tất cả các phiếu đại diện cho bang. Số người đại diện không quan trọng, vì khác với các hệ thống lập pháp khác, các đại diện của một bang ở Thượng nghị viện được yêu cầu bỏ phiếu theo cùng một quyết định duy nhất. Nếu các lá phiếu từ cùng một bang bỏ theo các quyết định khác nhau, các lá phiếu sẽ trở nên là bất hợp lệ. Điều này được lý giải rằng các lá phiếu của cùng một bang phải đại diện cho ý chí của bang đó, chứ không phải theo ý chí của từng mỗi cá nhân đại diện cho bang, và do đó tất cả các lá phiếu của bang phải có cùng một quyết định. Trong thực tế, chỉ cần một đại diện của bang bỏ các lá phiếu đại diện cho bang mình, thậm chí khi các đại diện khác của bang đang hiện diện trong Thượng nghị viện.

Thượng nghị viện Đức có bốn nhiệm vụ chính. Nhiệm vụ đầu tiên đó là lập pháp. Thượng nghị viện là cơ quan lập pháp lớn thứ hai sau Hạ nghị viện. Với nhiều nhất là 69 thành viên, Thượng nghị viện nhỏ hơn nhiều so với Hạ nghị viện, nơi có ít nhất 598 thành viên. Với một kích cỡ nhỏ như vậy, Thượng nghị viện không có các cấu trúc tương tự như trong các cơ quan lập pháp lớn. So với Hạ nghị viện tổ chức trung bình 50 buổi họp toàn thể (plenary session) hàng năm, Thượng nghị viện chỉ tổ chức khoảng 12 buổi họp toàn thể. Phần lớn các hoạt động lập pháp của Thượng nghị viện cũng được tổ chức chủ yếu trong các ủy ban, với một tỉ lệ thậm chí cao hơn trong Hạ nghị viện. Tất cả các dự luật được đề xuất bởi chính phủ phải được gửi đến Thượng nghị viện trước khi chuyển đến Hạ nghị viện. Nhìn chung, đối với các dự luật liên quan đến sửa đổi Hiến pháp, các vấn đề tài chính của các tiểu bang, và các dự luật ảnh hưởng đến tổ chức và quản trị hệ thống tư pháp các tiểu bang cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện trước khi dự luật được thông qua. Những luật liên bang liên quan đến các lĩnh vực cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện được trình bày chi tiết trong Hiến pháp.

Thứ hai, Thượng nghị viện đóng vai trò là một cơ quan đại diện cho quyền lợi của các chính quyền tiểu bang tại quốc hội liên bang. Sự hiện diện của các viên chức hành pháp tiểu bang ngay trong Thượng nghị viện của liên bang giúp cung cấp trực tiếp cho cơ quan lập pháp liên bang những kinh nghiệm quản trị quan trọng trong việc thực thi các đạo luật và điều hành các chính quyền tiểu bang.

Thứ ba, Thượng nghị viện đóng vai trò như một diễn đàn quốc gia bao gồm các viên chức chính quyền cấp bang nhằm thể hiện quan điểm của mình. Sự có mặt của các đại diện chính thức của các chính quyền tiểu bang ngay tại chính quyền liên bang cung cấp một cơ hội quan trọng cho sự phối hợp việc thực thi chính sách giữa chính quyền liên bang trung ương và các chính quyền cấp bang ở địa phương.

Và cuối cùng, Thượng nghị viện có quyền bổ nhiệm một nửa số thẩm phán trong 16 thẩm phán của Tòa án Hiến pháp Liên bang cho một nhiệm kỳ duy nhất kéo dài 12 năm.

Vai trò chính trị của Thượng nghị viện thay đổi liên tục theo thời gian. Khi phác thảo bản hiến pháp, nó đã là một trong những chủ đề tranh luận nảy lửa giữa các phe nhóm. Những người thuộc phe dân chủ xã hội muốn thấy một chính quyền liên bang mạnh mẽ và do đó giới hạn quyền lực và phạm vi hoạt động của Thượng nghị viện, trong khi những chính trị gia bảo thủ thì ngược lại muốn thấy các bang được trao nhiều quyền lực hơn. Thượng nghị viện trong những năm đầu của nền cộng hòa liên bang Đức được trao cho một phạm vi hoạt động khá hẹp. Mục đích là khiến cho chính quyền liên bang trung ương, nơi mà liên minh đảng nắm đa số trong Hạ nghị viện và đề cử nên thủ tướng dễ dàng thông qua các chính sách và nhanh chóng làm thay đổi bộ mặt quốc gia. Khác với các hệ thống liên bang khác như Hoa Kỳ, trong hệ thống liên bang Đức, các hoạt động lập pháp chủ yếu diễn ra ở chính quyền trung ương; còn các chính quyền tiểu bang chủ yếu thực hiện việc quản trị các chính sách của quốc gia. Và bởi vì các tiểu bang chịu trách nhiệm quản trị hầu như một đa số các luật lệ liên bang, Thượng nghị viện theo thời gian gần như có nhiệm vụ phải chuẩn thuận gần như tất cả các dự luật, vì vậy mà vai trò của Thượng nghị viện trở nên ngày càng lớn. Đặc biệt kể từ thập niên 1960, Thượng nghị viện mở rộng định nghĩa các chính sách liên quan đến cấp bang, và tăng cường quyền hạn của mình. Sự mở rộng quyền hạn của Thượng nghị viện chủ yếu vì những cân nhắc chính trị hơn là hành chính, và hai phần ba các đề xuất lập pháp cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện. Tuy vậy, một điểm yếu rất lớn của việc mở rộng quyền hạn của Thượng nghị viện đó là khi Hạ nghị viện được kiểm soát bởi liên minh đảng cầm quyền còn Thượng nghị viện lại được kiểm soát theo đa số bởi đảng đối lập, và hậu quả dẫn đến là một sự bế tắc (deadlock) trong chính quyền. Lúc này, mỗi một đề xuất chính sách được đưa ra bởi chính phủ đều sẽ bị Thượng nghị viện chặn lại. Một ví dụ là năm 2002, liên minh SPD/Greens kiểm soát Hạ nghị viện còn liên minh CDU/CSU và FDP kiểm soát đa số Thượng nghị viện. Giải pháp để tránh được sự bế tắt trong chính quyền đó là giảm vai trò của Thượng nghị viện và thúc đẩy văn hóa đồng thuận và hợp tác giữa những nhà làm chính sách. Cả hai giải pháp này sau đó đã được thực hiện và cuộc cải cách hiến pháp năm 2006, đã giảm bớt lĩnh vực và số dự luật cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện; đổi lại các bang có nhiều quyền lực hơn trong giáo dục, thuế, và việc đề ra các dự luật. Song song đó, văn hóa đồng thuận và hợp tác giữa các đảng phái cũng được cổ vũ.

6. HÀNH PHÁP: THỦ TƯỚNG và NỘI CÁC

Cứ mỗi 4 năm một lần, các cử tri của Đức tham gia cuộc bầu cử quốc gia để chọn ra những dân biểu đại diện cho mình ở Hạ nghị viện. Các thành viên của Hạ nghị viện sau đó sẽ quyết định ai sẽ là thủ tướng chính phủ.

Quy trình chọn thủ tướng được trình bày theo điều 63 của Hiến pháp Đức. Đầu tiên, sau khi tham vấn với từng nhóm trong Hạ nghị viện, tổng thống sẽ giới thiệu một ứng viên thủ tướng để Hạ nghị viện bỏ phiếu bầu. Không có thảo luận trước cuộc bỏ phiếu và cuộc bỏ phiếu là kín nhằm bảo đảm rằng sự ủng hộ của đa số dành cho thủ tướng là thực lòng, chứ không phải là bằng mặt bởi vì cùng một đảng.

Để được bầu, ứng viên thủ tướng phải nhận được sự ủng hộ của một đa số tuyệt đối thành viên trong Hạ nghị viện, tức ít nhất là một nửa số thành viên và thêm một phiếu.

Nếu ứng viên thủ tướng không thể nhận được sự ủng hộ của một đa số tuyệt đối trong Hạ nghị viện, thì vòng bầu chọn thủ tướng thứ hai bắt đầu. Ở vòng này, Hạ nghị viện có 14 ngày để tự chọn ra một ứng viên khác cho chức vụ thủ tướng; và thủ tướng cũng phải bắt buộc nhận được một sự ủng hộ đa số tuyệt đối.

Nếu ở vòng thứ hai, Hạ nghị viện vẫn không thể chọn ra thủ tướng, thì vòng thứ ba bắt đầu. Ở vòng này, một cuộc bầu cử trong Hạ nghị viện sẽ bắt đầu và dân biểu nào nhận được nhiều phiếu ủng hộ nhất sẽ được chọn làm thủ tướng trúng cử (chancellor-elect). Nếu thủ tướng trúng cử nhận được một đa số tuyệt đối sự ủng hộ trong Hạ nghị viện thì tổng thống phải chính thức bổ nhiệm thủ tướng trong vòng 7 ngày. Ngược lại, nếu thủ tướng trúng cử không nhận được một đa số tuyệt đối ủng hộ thì tổng thống có quyền quyết định hoặc sẽ chính thức bổ nhiệm thủ tướng trong vòng 7 ngày hoặc sẽ giải tán Hạ nghị viện, mở đường cho một cuộc bầu cử mới.

Kể từ khi thực hiện Hiến pháp 1949 cho đến nay (2017), tất cả các thủ tướng đều được chọn từ vòng đầu tiên.

Nhiệm kỳ của một thủ tướng Đức bắt đầu kể từ khi thủ tướng được tổng thống bổ nhiệm sau khi quá trình tuyển chọn hoàn thành, và nó thường kết thúc khi một Hạ nghị viện mới được triệu tập. Tuy vậy, Hạ nghị viện có thể thông qua quy trình bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng theo điều 67 của Hiến pháp Đức để truất phế thủ tướng đương nhiệm giữa nhiệm kỳ và đồng thời chọn ra một thủ tướng mới.

Hệ thống chính trị Đức tập trung quyền lực hành pháp vào văn phòng thủ tướng. Khác với các hệ thống dân chủ nghị viện khác nơi mà thủ tướng và các bộ trưởng nội các chia sẻ quyền lực, thủ tướng Đức (chancellor) đứng trên các bộ trưởng và chọn lựa bộ trưởng mà không cần thông qua sự đồng ý của quốc hội Đức. Thủ tướng Đức giữ quyền đề cử và bãi nhiệm các bộ trưởng, và các đề xuất về nhân sự này của thủ tướng sau đó được tổng thống chính thức thông qua. Thủ tướng cũng được quyền quyết định số bộ trưởng và nhiệm vụ của họ. Điều này khiến cho quyền lực của thủ tướng Đức lớn hơn nhiều quyền lực của các thủ tướng khác trong các chế độ nghị viện như Anh.

Hoạt động của chính phủ liên bang tuân theo ba nguyên tắc, vốn đã được luật hóa theo Điều 65 trong Hiến pháp như sau:

Thứ nhất, thủ tướng một mình chịu trách nhiệm cho tất cả các chính sách của chính quyền liên bang. Các định hướng chính thức về chính sách được đưa ra bởi thủ tướng bắt buộc phải được chấp hành bởi các bộ trưởng. Đây là những nguyên tắc có tính ràng buộc pháp lý. Các bộ trưởng sẽ đề xuất hay thực hiện các chính sách nhất định phù hợp với hướng dẫn chung của văn phòng thủ tướng. Thủ tướng được hỗ trợ bởi một số lượng lớn các nhân viên trong văn phòng thủ tướng; những nhân viên này sẽ giám sát hoạt động của các bộ và hình thành các hướng dẫn tổng quát về các chính sách. Khác với hệ thống của Anh nơi các bộ trưởng chia sẻ trách nhiệm, nội các chính phủ Đức một cách chính thức là thuộc cấp của thủ tướng trong việc hình thành chính sách.

Thứ hai, bộ trưởng có quyền quyết định việc tổ chức các hoạt động trong bộ của mình mà không cần có sự can thiệp của nội các chính phủ, miễn sao các chính sách đưa ra tuân theo các định hướng chính sách tổng quát của chính phủ. Bộ trưởng sẽ chịu trách nhiệm việc đưa ra các chính sách, chuẩn bị dự luật, và giám sát việc thi hành các chính sách trên toàn quốc.

Và thứ ba, nội các sẽ chịu trách nhiệm xử lý khi có xung đột nảy sinh giữa các bộ trưởng.

Để định hình các chính sách của chính phủ, trong thực tế những bộ trưởng sẽ đề xuất những chính sách xuất phát từ bộ của mình với hi vọng sẽ nhận được sự ủng hộ của chính phủ. Thủ tướng sau đó sẽ đưa ra một chương trình chính sách của chính phủ dựa trên những thương thảo và thỏa hiệp nhằm tạo ra sự đồng thuận trong nội các.

Để kiến lập nên một chính phủ ổn vững, những nhà lập hiến của Đức đã làm hai việc: Việc đầu tiên là thiết lập một hệ thống bầu cử trong đó loại đi những đảng quá nhỏ đồng thời không cho bất kỳ một đảng nào dễ dàng chiếm đa số để khuynh loát quốc hội; và việc thứ hai là giới thiệu một cách chính thức nguyên tắc bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng (constructive vote of no confidence) nhằm duy trì tính liên tục của chính phủ. Nguyên tắc bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng được trình bày tại hai điều 67 và 68 của Hiến pháp Đức.

Điều 67 Hiến pháp Đức phát biểu rằng Hạ nghị viện chỉ có thể thể hiện việc bất tín nhiệm một thủ tướng bằng cách chọn một ứng viên khác cho vị trí thủ tướng; yêu cầu thay thế thủ tướng sau đó sẽ được gửi đến tổng thống và tổng thống sẽ bổ nhiệm ứng viên thủ tướng mới. Điều luật này hàm ý rằng cho dù chính phủ thất bại trong một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm thì điều này không bắt buộc nội các phải tự động từ chức hay diễn ra một cuộc bầu cử mới, mà thay vào đó chính phủ có thể tồn tại như một chính phủ thiểu số nếu như đối lập không đồng ý được với nhau về việc chọn ra một thủ tướng mới. Thậm chí trong trường hợp đối lập có thể giành được đa số và lập nên chính phủ mới thì quá trình chuyển giao cũng không tạo ra những xáo trộn lớn. Kể từ khi Hiến pháp năm 1949 có hiệu lực tới nay, chỉ có duy nhất một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng diễn ra thành công. Đó là khi Helmut Schmidt của đảng Dân chủ Xã hội (SPD) bị thay thế bởi Helmut Kohl của đảng Dân chủ Thiên chúa giáo (CDU).

Điều 68 Hiến pháp Đức phát biểu rằng nếu đề nghị của thủ tướng cho một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm không nhận được sự ủng hộ của đa số dân biểu trong Hạ nghị viện, thì tổng thống liên bang có thể giải tán Hạ nghị viện theo đề nghị của thủ tướng trong vòng 21 ngày. Quyền giải tán sẽ mất hiệu lực khi Hạ nghị viện bầu ra được một thủ tướng mới bằng biểu quyết theo đa số thành viên của Hạ nghị viện. Điều luật này hàm ý rằng rằng tổng thống chỉ có thể giải tán Hạ nghị viện sau khi cuộc bỏ phiếu tín nhiệm chính phủ thất bại và Hạ nghị viện không thể chọn ra một thủ tướng mới nhận được sự ủng hộ của đa số dân biểu trong Hạ nghị viện thay thế. Và như vậy, tổng thống hay Hạ nghị viện không thể tự mình giải tán chính phủ. Trong quá khứ, để có thể giải tán Hạ nghị viện nhằm mở đường cho một cuộc bầu cử mới, thủ tướng đề nghị một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm và cố gắng thất bại bằng cách kêu gọi các dân biểu không ủng hộ chính phủ của mình; tiếp sau đó, các dân biểu theo đa số cũng không chọn lựa bất kỳ một ứng viên nào cho vị trí thủ tướng.

Cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng đã là một thành công và đem lại sự ổn định chính trị cho nước Đức. Trong suốt 6 thập kỷ kể từ năm 1949, nước Đức chỉ có 8 thủ tướng, một sự bền vững đáng kinh ngạc khi so với hệ thống nghị viện của Ý đã có 37 thủ tướng. Chính vì lý do đó mà cơ chế này sau đó đã được dùng ở các quốc gia khác nhau như Tây Ban Nha, Hungary, Lesotho, Israel, Ba Lan, Slovenia, Albania, và Bỉ.

7. HÀNH PHÁP: TỔNG THỐNG

Đứng đầu nhà nước là tổng thống, một chức vụ mang nhiều tính lễ nghi và là biểu tượng của đất nước, tương đối ít có ảnh hưởng chính trị. Tổng thống được tại vị tối đa hai nhiệm kỳ, mỗi nhiệm kỳ là 5 năm. Tổng thống được bầu chọn bởi một Hội đồng Liên bang trong đó tất cả các thành viên của Hạ nghị viện là một nửa số thành viên của Hội đồng; nửa số thành viên còn lại của Hội đồng là các thành viên của các cơ quan lập pháp ở các tiểu bang.

Tổng thống thường được chọn từ các lãnh đạo lão thành của đảng lớn nhất trong Hạ nghị viện. Tuy vậy, khi đảm nhận vị trí tổng thống, tổng thống phải từ bỏ các vai trò đảng phái và hoạt động trong tư thế đứng ngoài và đứng trên các tranh chấp chính trị.

Tổng thống có 4 nhiệm vụ chính. Nhiệm vụ quan trọng nhất của tổng thống đó là người đứng đầu chịu trách nhiệm bảo đảm sự đoàn kết và ổn định của quốc gia. Tổng thống đóng vai trò là người dàn xếp trong các thời điểm quốc gia xảy ra khủng hoảng.

Thứ hai, tổng thống chịu trách nhiệm thực hiện các hoạt động chính trị mang tính hình thức như bổ nhiệm các quan chức quân đội và chính phủ, ký các hiệp ước và luật, có quyền miễn xá. Trong các trường hợp như vậy, tổng thống chỉ thực hiện theo ý nguyện của chính phủ và các hành động này phải có sự phê chuẩn của thủ tướng. Tổng thống cũng chịu trách nhiệm đề cử thủ tướng cho Hạ nghị viện và bổ nhiệm thủ tướng sau khi nhận được đa số ủng hộ từ Hạ nghị viện. Tổng thống giải tán quốc hội dưới đề xuất của chính phủ sau khi chính phủ thất bại trong cuộc bỏ phiếu tín nhiệm và Hạ nghị viện không chọn được vị thủ tướng mới được sự ủng hộ bởi đa số trong Hạ nghị viện.

Thứ ba, tổng thống đảm nhiệm các hoạt động mang tính nghi lễ quốc gia bao gồm chào hỏi các nguyên thủ quốc gia viếng thăm, tham gia các hoạt động chính thức của nhà nước, thăm viếng các quốc gia nước ngoài, và những nhiệm vụ tương tự.

Và cuối cùng, tổng thống giữ một quyền lực ngầm khác đó là sự mập mờ trong hiến pháp rằng liệu tổng thống có bắt buộc phải tôn trọng các yêu cầu của chính phủ hay không. Tổng thống có thể có quyền theo hiến pháp phủ quyết các văn bản pháp chế bằng cách từ chối không ký. Trong quá khứ đã từng có hàng tá những dự luật gây tranh cãi và có nhiều đồn đoán rằng tổng thống sẽ không ký thông qua. Tuy vậy, đã chưa có một tiền lệ nào tổng thống không thông qua các dự luật này theo yêu cầu của chính phủ. Trong trường hợp khi tổng thống không thông qua theo yêu cầu của thủ tướng, bắt buộc phải có sự can thiệp của Tòa án Hiến pháp nhằm giải quyết các tranh tụng về quyền lực. Nhiều nhà phân tích nhìn nhận rằng sự mập mờ về vị trí quyền lực này của tổng thống đóng vai trò như một van an toàn nhằm kiểm soát và cân bằng quyền lực.

Điều này tương tự như trong hệ thống chính trị Mỹ, khi người thắng cử để giành ghế tổng thống chỉ cần dành đủ 270 phiếu đại cử tri. Một cách chính thức các đại cử tri sẽ bỏ phiếu để chọn ra tổng thống và đại cử tri có quyền từ chối. Tuy vậy, tiền lệ cho thấy rằng tất cả các tổng thống đều được thông qua, dẫu có một số các đại cử tri rải rác từ chối bỏ phiếu chính thức chọn ra tổng thống.

Quyền lực tiềm ẩn của tổng thống Đức do đó đóng vai trò quan trọng như một chiếc van an toàn nhằm kiểm soát và điều hòa môi trường chính trị trong trường hợp xảy ra khủng hoảng chính trị sâu sắc. Nó không chỉ là các quyền lực theo hiến pháp mà ở đó còn là vai trò ảnh hưởng một cách không chính thức từ uy tín cá nhân.

8. TƯ PHÁP

Triết lý pháp luật của Đức xoay quanh khái niệm Rechtsstaat, dịch nghĩa là một nhà nước dựa trên công bằng và liêm chính. Một nhà nước theo khái niệm Rechtsstaat là một nhà nước hiến định, khai sinh từ luật pháp, và quyền lực của chính quyền bị ràng buộc bởi những giới hạn về mặt pháp luật và những quyền công bằng của công dân. Khái niệm Rechtsstaat thường được so sánh với khái niệm nhà nước pháp quyền «rule of law» của Anh-Mỹ, nhưng khác ở chỗ Rechtsstaat nhấn mạnh rằng các hoạt động của chính quyền còn bị giới hạn trong sự chính đáng (just) – một khái niệm dựa trên các giá trị về đạo đức, sự hợp lý, luật pháp, luật tự nhiên, tôn giáo, và sự bình đẳng.

Những nhà cải cách theo khuynh hướng tự do trong lịch sử nước Đức hi vọng rằng một hệ thống luật lệ như vậy sẽ giúp kềm chế những nhà lãnh đạo chính trị, đem lại cải cách và hiện đại hóa hệ thống chính trị. Tuy vậy, hệ thống Rechtsstaat trong nền Cộng hòa Weimar chính nó đã không thể ngăn được sự hình thành chế độ độc tài Nazi và việc lạm dụng quyền lực của chính quyền phát xít. Trong hệ thống này, pháp luật được thượng tôn trên hết và các tòa án không thể đảo ngược được các dự luật được thông qua bởi chính quyền. Các điều luật vi phạm nhân quyền được đưa ra bởi chính quyền phát xít, và tiếp theo đó việc thực thi các hành động vi phạm nhân quyền chiếu theo luật bỗng trở nên hợp pháp.

Lấy kinh nghiệm từ thất bại của hệ thống Rechtsstaat trong nền Cộng hòa Weimar, những nhà lập hiến sau Chiến tranh Thế giới thứ Hai đã cải cách hệ thống tư pháp nhằm xây dựng một hệ thống tư pháp độc lập, có khả năng xét lại các dự luật của chính quyền, và sẵn sàng phủ quyền các điều luật đi ngược lại tinh thần dân chủ của hiến pháp. Họ làm điều đó bằng cách xây dựng nên một hệ thống tòa án độc lập, một tòa án hiến pháp mạnh mẽ và đầy quyền lực, và một lực lượng quan tòa mang trong mình tinh thần bảo vệ hệ thống dân chủ của quốc gia.

Khác với các hệ thống khác trong chính quyền vốn dựa trên cơ cấu phân quyền giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang, hệ thống tư pháp của Đức được cơ cấu theo một cấu trúc đơn nhất (unitary system). Hệ thống tư pháp được chia thành 7 nhánh, gồm có: hiến pháp, phổ thông (ordinary), hành chính, tài chính, lao động, xã hội, và luật bản quyền. Các nhánh tư pháp này hoạt động độc lập và song song với nhau, đứng đầu mỗi nhánh là một tòa án liên bang tối cao phụ trách lĩnh vực của mình.

Mỗi tiểu bang sẽ có một tòa án hiến pháp của riêng mình. Tòa án Hiến pháp Liên bang (Federal Constitutional Court) là tòa án hiến pháp tối cao của quốc gia. Nhiệm vụ của Tòa án Hiến pháp Liên bang gồm có: xét lại tính hợp hiến của các đạo luật và phủ quyết nếu cần; kềm chế việc lạm quyền của các thẩm phán; kiểm soát các tác nhân chính trị; phân giải các xung đột giữa các cấp của chính quyền; bảo vệ hiến pháp và trật tự dân chủ. Chính vì vậy mà tòa án hiến pháp đóng một vai trò cực kỳ quan trọng trong việc việc bảo vệ bản hiến pháp với các nguyên tắc dân chủ và duy trì hệ thống dân chủ hiện đại của nước Đức.

Tòa án Hiến pháp Liên bang gồm có 16 thẩm phán chia làm hai ban hội thẩm. Mỗi thẩm phán chỉ phục vụ một nhiệm kỳ duy nhất kéo dài 12 năm và phải về hưu lúc 68 tuổi. Một nửa số thẩm phán này được bầu bởi Hạ nghị viện, nửa còn lại được chọn bởi Thượng nghị viện; và trong cả hai trường hợp mỗi thẩm phán phải dành đủ ít nhất 2/3 số phiếu ủng hộ của viện đề cử. Khi một thẩm phán được chọn, ông hoặc bà ta sẽ được bổ nhiệm bởi tổng thống. Một khi được bổ nhiệm, thẩm phán chỉ có thể được bãi nhiệm bởi chính Tòa án Hiến pháp Liên bang cho tội lạm dụng quyền lực của mình. Thẩm phán Tòa án Hiến pháp Liên bang không được làm thêm công việc nào khác, ngoại trừ việc có thể đi dạy như một giáo sư luật học.

Khác với Tòa án Tối cao của Hoa Kỳ (United States Supreme Court), Tòa án Hiến pháp Đức không đóng vai trò là tòa án phúc thẩm cao nhất, vốn là nhiệm vụ của các tòa án liên bang đứng đầu các nhánh tư pháp khác ở Đức. Hiến pháp quy định Tòa án Hiến pháp Liên bang của Đức chỉ có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan đến hiến pháp. Tòa án Hiến pháp Liên bang của Đức can thiệp mạnh mẽ vào các hoạt động chính trị như cấm một số đảng chính trị cực đoan hoặc xem xét các dự luật liên quan đến chiến dịch vận động tài chính của các đảng chính trị — một điều mà Tòa án Tối cao Hoa Kỳ thường né tránh.

Nhánh lớn nhất trong hệ thống tư pháp của Đức là hệ thống tòa án phổ thông, chịu trách nhiệm giải quyết các án dân sự và hình sự. Hệ thống tòa án phổ thông chia làm 4 bậc. Bậc thấp nhất là các tòa án địa phương (Amtsgerichte), với 687 tòa án, chịu trách nhiệm tiếp nhận các vụ kiện nhỏ về dân sự và hình sự, đồng thời kiêm luôn các chức năng pháp lý thông thường như chứng thực. Những tòa án này đa số có một thẩm phán chuyên nghiệp, và được hỗ trợ bởi hội thẩm nhân dân (lay judges) trong các vụ kiện hình sự. Bậc kế tiếp của hệ thống tòa án phổ thông là các tòa án vùng (Landesgerichte), với 115 tòa án. Các tòa án vùng chia làm hai nhánh riêng biệt: một nhánh chỉ tiếp nhận các án dân sự trọng điểm, và nhánh còn lại tiếp nhận các án hình sự trọng điểm. Các tòa án vùng vừa đóng vai trò khởi xử các án trọng điểm về dân sự và hình sự, vừa đóng vai trò là tòa án phúc thẩm đối với các phán quyết bởi các tòa án địa phương. Bậc thứ ba của hệ thống tòa án phổ thông là các tòa án phúc thẩm cấp bang (Oberlandesgerichte), với 24 tòa phúc thẩm. Tương tự như các tòa án vùng, các tòa phúc thẩm cũng được chia thành hai nhánh riêng biệt là dân sự và hình sự. Tòa án phúc thẩm cấp bang chịu trách nhiệm phúc thẩm các phán quyết của các tòa án cấp dưới; ngoài ra, tòa án còn có thể khởi xử các tội liên quan đến phản quốc và chống lại hiến pháp. Đối với các vụ án khởi xử bởi tòa án địa phương, phúc quyết bởi tòa án cấp bang là quyết định cuối cùng. Đứng đầu hệ thống luật phổ thông là Tòa án Tư pháp Liên bang (Federal Court of Justice). Tòa án Tư pháp Liên bang đóng vai trò là tòa án tối cao trong hệ thống luật phổ thông, giữ vai trò phúc thẩm đối với tất cả các án khởi xử từ các tòa án cấp vùng và cấp bang. Tòa án Tư pháp Liên bang không giữ vai trò khởi xử.

Năm nhánh còn lại của hệ thống tư pháp Đức là hành chính, tài chính, lao động, xã hội, và luật bản quyền có cấu trúc gần giống với hệ thống tòa án phổ thông. Hệ thống tòa án hành chính gồm có các tòa án địa phương, các tòa án cấp cao hơn, và đứng đầu bởi Tòa án Hành chính Liên bang (Federal Administrative Court). Hệ thống tòa án hành chính chịu trách nhiệm giải quyết các khiếu nại của công dân chống lại các quyết định của cơ quan chính quyền, chẳng hạn như việc công dân chống lại kế hoạch xây dựng đường cao tốc, các hoạt động cấp giấy phép của chính quyền, các tiêu chuẩn an toàn và vị trí xây dựng nhà máy điện hạt nhân. Tòa án xã hội được chia làm ba bậc, đứng đầu bởi Tòa án Xã hội Liên bang (Federal Social Court) chịu trách nhiệm phân xử các án liên quan đến các chương trình bảo hiểm xã hội như bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế, các chi trả thuộc an sinh xã hội, và các chương trình tương tự. Hệ thống tòa án lao động được chia làm ba bậc, đứng đầu bởi Tòa án Lao động Liên bang, chịu trách nhiệm phân xử các tranh tụng liên quan đến các thỏa thuận lao động và điều kiện làm việc. Hệ thống tòa án tài chính được chia làm hai bậc, đứng đầu bởi Tòa án Tài chính Liên bang (Federal Finance Court), chịu trách nhiệm phân xử các án liên quan đến thuế. Và cuối cùng, các tranh tụng liên quan đến luật bản quyền sẽ được phân xử bởi một tòa án duy nhất và tối cao, đó là Tòa án Bản quyền Liên bang (Federal Patents Court).

Về mặt hành chính, các tòa án thuộc tiểu bang sẽ được quản lý bởi các bộ tư pháp tiểu bang tương ứng. Các tòa án liên bang được quản lý bởi các bộ có thẩm quyền tương ứng trong chính quyền liên bang: Bộ Tư pháp Liên bang quản lý Tòa án Tư pháp Liên bang, Tòa án Hành chính Liên bang, và Tòa án Tài chính Liên bang; Bộ Lao động và Các Vấn đề Xã hội (Federal Ministry of Labour and Social Affairs) chịu trách nhiệm đối với Tòa án Lao động Liên bang và Tòa án Xã hội Liên bang. Các cơ quan quản lý các tòa án đồng thời sẽ quản lý ngân sách chi tiêu của các tòa án. Có một ngoại lệ là Tòa án Hiến pháp Liên bang và các tòa án hiến pháp của các tiểu bang được phép duy trì quyền tự quản như các tổ chức độc lập, chịu trách nhiệm đề xuất mức kinh phí hoạt động và nhận phê chuẩn từ chính quyền.

Ngoại trừ thẩm phán của Tòa án Hiến pháp Liên bang, các thẩm phán của các tòa án tối cao liên bang của 6 nhánh tư pháp còn lại được chọn bởi Bộ trưởng Tư pháp Liên bang và một hội đồng tuyển chọn gồm có 16 bộ trưởng tư pháp của các tiểu bang và 16 đại diện từ Hạ nghị viện. Các thành viên tham gia hội đồng bầu chọn phải giữ nguyên tắc bí mật, và cuộc bỏ phiếu là kín. Ứng viên cho vị trí thẩm phán tòa án tối cao sau khi giành đủ đa số phiếu bầu sẽ được bổ nhiệm bởi tổng thống. Vị trí thẩm phán của các tòa án tối cao kéo dài cả đời.

Một Viện Chung (Joint Chamber) của 5 tòa án tối cao, gồm Tòa án Tư pháp Liên bang, Tòa án Hành chính Liên bang, Tòa án Tài chính Liên bang, Tòa án Lao động Liên bang và Tòa án Xã hội Liên bang, được lập nhằm đảm bảo tính đồng nhất trong các phán quyết của hệ thống tư pháp.

Các thẩm phán của các tòa án thuộc tiểu bang sẽ được chọn bởi bộ trưởng tư pháp tiểu bang và một ủy ban chọn lựa thẩm phán.

Trong hệ thống tư pháp của Đức, luật liên bang phác thảo cơ cấu của hệ thống tư pháp quốc gia, trong khi việc quản lý hầu hết các tòa án đều theo luật của tiểu bang. Liên bang chỉ quản lý các tòa án tối cao, trong khi các tòa án cấp dưới đều chịu sự quản lý của các tiểu bang. Sự phân chia trách nhiệm quản lý hệ thống tòa án giữa liên bang và tiểu bang nhằm đảm bảo luật pháp được thực thi công bằng trên toàn quốc. Hơn nữa, việc các hệ thống tòa án được quản lý chủ yếu bởi các tiểu bang còn giúp đảm bảo được tính độc lập của hệ thống tư pháp khỏi chính quyền liên bang.

Nhằm duy trì hệ thống dân chủ, hệ thống tư pháp của Đức còn thực hiện một cải tiến quan trọng nữa đó là thiết lập các quy chuẩn trong các hoạt động phụng sự pháp luật của các thẩm phán. Các thẩm phán không còn giữ một vị trí trung lập như truyền thống trong nền tư pháp của Đức nữa, mà thay vào đó thẩm phán phải được xem như là những người bảo vệ nền dân chủ và các giá trị cơ bản của quyền con người được xiển dương trong Hiến pháp. Trong trường hợp một thẩm phán vi phạm các nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp Liên bang, hoặc trật tự hiến định của một tiểu bang trong thẩm quyền của mình, hoặc, một cách không chính thức, dưới sự đề nghị của Hạ nghị viện, Tòa án Hiến pháp Liên bang có thể bỏ phiếu với một đa số 2 phần 3 để thuyên chuyển hoặc bãi bỏ chức vụ một thẩm phán tòa án liên bang. Việc bãi nhiễm chức vụ có thể được tiến hành khi các vi phạm là cố ý.

Hệ thống pháp luật của Đức dựa trên hệ thống luật Roman, và do vậy, một cách cơ bản khác với hệ thống thông luật Anglo-Saxon của Anh và Mỹ. Trong hệ thống thông luật của Anh và Mỹ, tòa án đưa ra phán quyết dựa trên các án lệ, tức các án đã được xử trước đây; trong khi đó, ở Đức, các tòa án đưa ra các phán quyết dựa theo một hệ thống rất lớn các điều luật. Triết lý của hệ thống luật Roman là công lý có thể được thực hiện bằng cách tuân theo các điều luật được ghi ra. Vì các điều luật cố gắng dự đoán tất cả các trường hợp mà một tòa án đối mặt, cho nên hệ thống các điều luật rất lớn và phức tạp.

Bởi phụ thuộc vào một hệ thống phức tạp với nhiều điều luật, các thẩm phán buộc phải trải qua một quá trình đào tạo về luật pháp rất kỹ. Sau khi đậu kỳ thi tốt nghiệp đại học, cử nhân luật học phải trải qua vài năm thực tập tại các lĩnh vực khác nhau của hệ thống luật. Sau khi trải qua kỳ tập sự, các cử nhân luật học phải tốt nghiệp kỳ thi thứ hai để được nhận chứng nhận hành nghề luật sư. Sau khi đậu kỳ thi lần thứ hai này, cử nhân sẽ quyết định liệu sẽ hành nghề với tư cách là một luật sư hay theo đuổi nghề thẩm phán. Để trở thành thẩm phán, cử nhân sẽ phải mất thêm vài năm đào tạo trước khi có thể hành nghề thẩm phán.

Yếu điểm đáng kể của hệ thống luật Roman đó là sự phức tạp của hệ thống luật và việc tốn rất nhiều thời gian để đào tạo ra một thẩm phán khi so với các tiêu chuẩn của hệ thống thông luật Anh – Mỹ. Trong trường hợp của Việt Nam, vốn có một hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, một trong các yêu cầu lớn nhất khi chuyển sang một chế độ dân chủ đó là nhanh chóng đào tạo một lực lượng thẩm phán đủ trình độ và hiểu biết các hoạt động tư pháp trong một hệ thống dân chủ. Song song đó là xây dựng một hệ thống luật đơn giản để có thể phổ biến và sử dụng, đồng thời hệ thống luật mới phải tương thích với các nước phát triển trên thế giới để vừa có thể tham khảo hệ thống luật của họ, vừa khiến cho việc trao đổi, đầu tư và kinh doanh giữa Việt Nam với thế giới trở nên dễ dàng. Chính vì các lý do đó mà Việt Nam nên chuyển hệ thống pháp luật của mình sang hệ thống thông luật của Anh-Mỹ. Trong trường hợp như vậy, Việt Nam có thể tham khảo và học hỏi cấu trúc hệ thống tư pháp và việc thiết kế hệ thống tòa án của Đức, trong khi chuyển hệ thống pháp luật sang dùng hệ thống thông luật của Anh-Mỹ.

Việc chuyển đổi sang hệ thống thông luật của Anh-Mỹ đem lại nhiều ích lợi cho Việt Nam. Trước hết, nó giúp người Việt học hỏi và tham khảo dễ dàng các hệ thống luật của Anh-Mỹ khi tiếng Anh ngày càng được dùng phổ biến. Việc đào tạo các chuyên viên luật pháp ở các nước nói tiếng Anh, vốn đa phần theo hệ thống thông luật, cũng dễ dàng và nhanh chóng hơn khi so với việc đào tạo ở các nước dùng hệ thống luật Roman. Và cuối cùng, các nước dùng thông luật chiếm một vị thế áp đảo trong các nước phát triển trên thế giới; bằng việc dùng hệ thống thông luật, sự tương thích của hệ thống luật lệ Việt Nam với các nước này giúp thúc đẩy các hoạt động trao đổi và kinh doanh.

9. CẤU TRÚC CỦA TIỂU BANG VÀ PHÂN QUYỀN GIỮA LIÊN BANG VÀ TIỂU BANG

Hệ thống hành chính của nước Đức được chia thành 16 tiểu bang, tiếng Đức gọi là Länder. Hai thành phố Berlin và Hamburg được gọi là bang thành phố (Stadtstaaten theo tiếng Đức, hay city state theo tiếng Anh); bang Bremen bao gồm hai quận thành thị; ngoài ra 13 bang còn lại được gọi là bang vùng (Flächenländer theo tiếng Đức hay area state theo tiếng Anh). Bang ít dân nhất là Bremen với hơn 600.000 dân, và bang đông dân nhất là North Rhine-Westphalia với gần 18 triệu người. Quyền hạn của các bang được quy định trong Hiến pháp Liên bang.

Cấu trúc của chính quyền tiểu bang mô phỏng cấu trúc của chính quyền liên bang và được phác thảo trong hiến pháp tiểu bang. Tương tự như chính quyền liên bang, mỗi tiểu bang có một quốc hội, một chính quyền và một tòa án hiến pháp tiểu bang. Tuy vậy, khác với chính quyền liên bang với quốc hội gồm hai viện, các chính quyền tiểu bang chỉ có quốc hội gồm một viện. Nhiệm kỳ quốc hội của các quốc hội tiểu bang tùy mỗi bang mà kéo dài từ khoảng 4 đến 5 năm. Các thành viên của quốc hội tiểu bang được chọn trực tiếp trong cuộc bầu cử quốc hội tiểu bang. Mỗi tiểu bang có luật bầu cử quốc hội riêng cho tiểu bang mình. Nhìn chung bầu cử quốc hội cấp bang được thực hiện theo phương thức đại diện theo tỉ lệ với thành viên hỗn hợp, tương tự như phương thức bầu cử Hạ nghị viện cấp liên bang hoặc theo một phiên bản đơn giản hơn. Ngày bầu cử của quốc hội cấp bang cũng khác nhau giữa các bang.

Các thành viên của quốc hội tiểu bang sau đó theo đa số bầu ra một thủ hiến (minister-president), đứng đầu chính quyền tiểu bang. Thông thường, đảng hoặc liên minh các đảng chiếm đa số ghế trong quốc hội tiểu bang sẽ chọn lãnh đạo của mình cho chức vụ thủ hiến. Thủ hiến bổ nhiệm nội các để thực thi các nhiệm vụ hành pháp của chính quyền bang. Các thủ hiến bang có vai trò rất quan trọng trong chính trị Đức. Hệ thống chính quyền liên bang của Đức cho phép họ ảnh hưởng quyền lực trực tiếp cả ở cấp tiểu bang và quốc gia bởi vì các lãnh đạo chính quyền tiểu bang sẽ đồng thời nắm giữ luôn các phiếu trong Thượng nghị viện vốn được giành cho tiểu bang. Vị trí thủ hiến còn là một bệ đỡ quan trọng giúp xây dựng kinh nghiệm và uy tín cho các chính trị gia trước khi bước chân vào văn phòng chính phủ. Bốn trong năm thủ tướng của Đức từng là thủ hiến của các bang.

Kết quả của các cuộc bầu cử quốc hội tiểu bang có những ảnh hưởng quan trọng đến chính trị cấp liên bang. Trước hết, kết quả chính nó phản ánh mức độ tín nhiệm của người dân trong bang đối với các đảng chính trị. Thứ hai, tùy theo dân số, mỗi bang sẽ giữ từ 3 đến 6 phiếu trong tổng số 69 phiếu của Thượng nghị viện. Số phiếu này được nắm giữ bởi các lãnh đạo chính quyền tiểu bang, và do đó, các lãnh đạo chính quyền tiểu bang sẽ đồng thời tạo ra ảnh hưởng trực tiếp lên chính quyền trung ương ở ngay chính cơ quan lập pháp liên bang. Thứ ba, các lãnh đạo chính quyền tiểu bang có thể tác động lên các chính sách cấp tiểu bang và liên bang thông qua các kênh tương tác khác nhau như những ủy ban liên chính phủ hoặc những nhóm hoạch định điều phối lợi ích giữa chính quyền liên bang và tiểu bang. Và cuối cùng, các chính quyền tiểu bang đóng một vai trò quan trọng trong việc chọn ra tổng thống và các thẩm phán của các tòa án liên bang, trừ thẩm phán của Tòa án Hiến pháp Liên bang.

Hệ thống liên bang của Đức khác hệ thống liên bang của Hoa Kỳ ở một điểm quan trọng đó là việc phân quyền cho phép chính quyền liên bang Đức đảm nhận nhiều trách nhiệm lập pháp hơn, trong khi các chính quyền tiểu bang giữ nhiều trách nhiệm trong việc thực thi các chính sách.

Việc phân chia quyền hạn giữa chính quyền liên bang và tiểu bang được trình bày trong Hiến pháp Liên bang. Theo đó, chính quyền liên bang chỉ có quyền lập pháp ở những lĩnh vực mà Hiến pháp Liên bang quy định, những lĩnh vực còn lại sẽ thuộc về quyền lập pháp của chính quyền tiểu bang. Như vậy, sẽ có ba lĩnh vực lập pháp riêng biệt, gồm có: các lĩnh vực thuộc thẩm quyền duy nhất của chính quyền liên bang; các lĩnh vực lập pháp song trùng nơi mà cả chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang đều có trách nhiệm; và cuối cùng còn lại là các lĩnh vực lập pháp thuộc về tiểu bang.

Ở những lĩnh vực thuộc về thẩm quyền lập pháp duy nhất của chính quyền liên bang, chính quyền tiểu bang chỉ có thể thực hiện quyền lập pháp ở những lĩnh vực này khi được cho phép bởi một đạo luật liên bang. Đối với những vấn đề trong lĩnh vực song trùng, nếu chính quyền liên bang chưa ban hành các đạo luật liên quan, chính quyền tiểu bang có quyền đưa ra các đạo luật của mình, có giá trị trong phạm vi của bang. Trong trường hợp tồn tại cả hai văn bản luật từ liên bang và tiểu bang trong cùng một vấn đề thuộc lĩnh vực song trùng, nếu không có những quy định luật hóa nào khác, luật liên bang theo mặc định có giá trị pháp lý đứng trên luật tiểu bang. Ngoài ra, Hiến pháp cho phép chính quyền tiểu bang có quyền đưa ra các đạo luật ngược lại với các đạo luật vốn đã được thông qua bởi chính quyền liên bang trong một số lĩnh vực song trùng cụ thể như săn bắn, bảo vệ thắng cảnh, thiên nhiên, phân bổ đất đai, lập kế hoạch cho vùng, quản lý nguồn nước, thiết lập điều kiện được nhận vào học và tốt nghiệp ở các viện giáo dục bậc cao; và trong mối tương quan giữa hai đạo luật liên bang và tiểu bang ở đây, đạo luật có ưu thế là đạo luật được thông qua sau cùng.

Chính quyền liên bang giữ thẩm quyền lập pháp duy nhất ở các lĩnh vực liên quan đến chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, và các lĩnh vực mà ở đó phạm vi và ảnh hưởng mang tính toàn quốc, vượt quá khả năng quản lý của một chính quyền tiểu bang riêng biệt. Những lĩnh vực như vậy được trình bày một cách chi tiết ở Điều 73 Hiến pháp Liên bang. Một cách tóm tắt, những lĩnh vực này bao gồm: ngoại giao và quốc phòng; thiết lập các hiệp định thương mại quốc tế, thống nhất hệ thống hải quan và biên phòng; phát hành tiền và quản lý hệ thống tiền tệ; xuất nhập cư và quy chế công dân; quyền sở hữu công nghiệp, quyền tác giả và xuất bản; vận tải hàng không và hệ thống đường sắt liên bang; hệ thống bưu chính viễn thông; hệ thống thống kê và các hệ thống đo lường; chất nổ, vũ khí, và sử dụng năng lượng hạt nhân vì mục đích hòa bình; Văn phòng Cảnh sát Hình sự Liên bang và các vấn đề an ninh toàn quốc; quan hệ pháp lý của nhân viên chính phủ và phúc lợi cho nạn nhân chiến tranh; và cuối cùng là bảo vệ các tài sản văn hóa không bị đem đi khỏi đất nước.

Những lĩnh vực lập pháp song trùng chịu sự chi phối của cả chính quyền liên bang và tiểu bang được trình bày ở Điều 74 Hiến pháp Liên bang. Một cách tóm tắt, những lĩnh vực này được chia thành 7 nhóm như sau. Nhóm đầu tiên là làm luật và áp dụng luật, trong đó bao gồm luật dân sự, luật hình sự, tổ chức hệ thống tòa án và nghề luật sư, công chứng viên, cung cấp các hướng dẫn pháp luật.

Nhóm thứ hai liên quan đến việc quản lý công dân và an sinh xã hội, bao gồm đăng ký khai sinh, khai tử, kết hôn, cư trú và định cư của công dân nước ngoài, các vấn đề về người tị nạn và người bị trục xuất, phúc lợi công cộng, bồi thường chiến tranh, quản lý phần mộ chiến tranh và mộ của các nạn nhân của chiến tranh hoặc chế độ độc tài, và các quyền lợi và nghĩa vụ của công chức tiểu bang.

Nhóm thứ ba liên quan đến quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, môi trường và quy hoạch chiến lược của vùng, bao gồm luật đất đai, chuyển nhượng đất đai và địa ốc đô thị, tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ cảnh quan và thiên nhiên, quản lý nguồn nước, bảo tồn các bờ biển, săn bắn, xử lý chất thải, kiểm soát ô nhiễm không khí, tiếng ồn, và lên kế hoạch cho vùng.

Nhóm thứ tư liên quan đến hệ thống giao thông, bao gồm giao thông đường bộ, xây dựng và quản lý hệ thống đường cao tốc, hệ thống đường sắt không thuộc liên bang, vận chuyển đường thủy.

Nhóm thứ năm liên quan đến hệ thống y tế và thực phẩm, bao gồm luật về tiệm thuốc, thuốc men, sản phẩm y khoa, chất gây nghiện và chất độc, hoạt động kinh tế của bệnh viện và quy định về mức phí của bệnh viện, các phương tiện chống lại bệnh tật truyền nhiễm nguy hiểm trên người và động vật, các quy định về nhân bản, cấy ghép bộ phận cơ thể, mô và tế bào, việc kết nạp vào nghề y khoa, luật về đồ uống có cồn và thuốc lá, luật về các sản phẩm thực phẩm, sự bảo vệ cây trồng chống lại bệnh tật và sâu bọ, bảo vệ động vật.

Nhóm thứ sáu liên quan đến các vấn đề kinh tế, bao gồm luật kinh tế, luật lao động, luật về sung công, nợ của bang, chuyển các phương tiện sản xuất sang sở hữu bởi công chúng, ngăn ngừa việc lạm dụng các quyền lực kinh tế, thúc đẩy sản xuất nông nghiệp và lâm nghiệp, bảo đảm lương thực cung cấp đầy đủ, xuất nhập khẩu các sản phẩm nông nghiệp và lâm nghiệp, đánh bắt cá gần bờ và xa bờ.

Và nhóm cuối cùng liên quan đến hệ thống giáo dục, bao gồm các điều kiện để nhận vào và tốt nghiệp ở các viện giáo dục bậc cao, quy định về các khoản tài trợ cho giáo dục, đào tạo và thúc đẩy nghiên cứu.

10. PHÂN CHIA TÀI CHÍNH VÀ THUẾ GIỮA LIÊN BANG VÀ TIỂU BANG

Phân Chia Tài Chính

Hệ thống chính quyền liên bang và các tiểu bang hoạt động độc lập và hỗ trợ lẫn nhau. Các nguyên tắc liên quan đến thu thuế và chi tiêu được trình bày một cách cơ bản trong Hiến pháp và, một cách chi tiết hơn, được trình bày trong các luật liên bang đi kèm.

Về mặt nguyên tắc, Chính quyền Liên bang và các chính quyền tiểu bang sẽ, một cách tách biệt, chi trả cho các chi phí hành chính bởi cơ cấu chính quyền và hoạt động trong các lĩnh vực thuộc trách nhiệm của mình. Khi các tiểu bang thực hiện nhiệm vụ được ủy thác bởi Liên bang, Chính quyền Liên bang sẽ chi trả cho các chi phí liên quan.

Liên bang và tiểu bang sẽ chịu trách nhiệm lẫn nhau nhằm đảm bảo hệ thống hành chính hoạt động ổn định. Chi tiết được trình bày trong một luật liên bang và cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện.

Liên bang cũng cung cấp cho tiểu bang các khoản hỗ trợ tài chính trong các dự án đầu tư đặc biệt quan trọng nhằm ổn định tình hình kinh tế, giảm thiểu sự chênh lệch về tiềm lực kinh tế giữa các vùng, và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong liên bang. Chi tiết được trình bày trong luật liên bang và sẽ cần có sự thông qua của Thượng nghị viện.

Đối với các khoản trợ cấp được quản lý bởi các tiểu bang và Liên bang đóng góp ít nhất là một nửa thì các tiểu bang sẽ thực hiện dựa trên sự ủy thác của Liên bang.

Các tiểu bang cũng có thể bị bắt buộc phải cung cấp các khoản trợ cấp cho một bên thứ ba và toàn bộ được chi trả bởi chính họ hoặc hơn một nửa khoản tài trợ được đóng góp bởi Liên bang và tiểu bang thực hiện dưới sự ủy thác của Liên bang. Đạo luật liên quan cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện.

Liên bang và các tiểu bang sẽ chia sẻ với nhau trách nhiệm gánh vác các chi phí gây ra bởi Đức khi vi phạm các điều luật quốc tế. Chi tiết về việc chia sẻ trách nhiệm giữa liên bang và tiểu bang sẽ được quy định rõ trong một đạo luật liên bang có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện. Một ví dụ là trong trường hợp mà các trừng phạt tài chính bởi Liên minh Châu Âu với ảnh hưởng vượt quá khả năng chi trả của một bang, Liên bang và các tiểu bang sẽ chia nhau trách nhiệm chi phí theo tỉ lệ 15-85. Toàn bộ các tiểu bang sẽ chịu trách nhiệm 35%, và 50% sẽ chịu bởi các bang đã gây ra lỗi phạt.

Để tránh tình trạng xảy ra khủng hoảng ngân sách ở cả cấp liên bang và tiểu bang, một đạo luật liên bang với sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện sẽ được đưa ra với ba nhiệm vụ: Thứ nhất, thiết lập một Hội đồng Ổn định (Stability Council) có nhiệm vụ giám sát liên tục việc quản lý ngân sách của Liên bang và các tiểu bang; thứ hai, đề ra những điều kiện và thủ tục để xác định mối đe dọa xảy ra khủng hoảng ngân sách; và cuối cùng, đề ra những nguyên tắc nhằm thiết lập và quản lý những chương trình xử lý khủng hoảng ngân sách. Những quyết định của Hội đồng Ổn định và những giấy tờ liên quan sẽ được công bố.

Phân Chia Thuế

Liên bang và các tiểu bang chia nhau quyền lập pháp đối với các sắc thuế và phân bổ doanh thu từ thuế. Thuế được chia thành ba nhóm riêng biệt, gồm có: nhóm thuế thuộc toàn quyền của liên bang; nhóm thuế thuộc toàn quyền của tiểu bang; và nhóm thuế sẽ được chia sẻ bởi liên bang và tiểu bang theo một tỉ lệ xác định.

Liên bang có toàn quyền lập pháp đối với thuế hải quan và các độc quyền tài chính (fiscal monopoly). Bên cạnh đó, Liên bang có thẩm quyền lập pháp song trùng đối với các sắc thuế mà thu nhập từ nó đóng góp vào doanh thu của liên bang.

Lợi nhuận từ các độc quyền tài chính và doanh thu từ thuế sẽ thuộc về liên bang gồm có: (1) thuế hải quan; (2) các khoản thuế tiêu thụ mà không thuộc toàn quyền của các tiểu bang hoặc không được chia sẻ giữa liên bang với tiểu bang hay thành phố; (3) thuế vận tải hàng hóa đường bộ, thuế xe cơ giới, và các loại thuế khác về giao dịch liên quan đến xe cơ giới; (4) các loại thuế đánh vào các giao dịch vốn, bảo hiểm và hối phiếu; (5) các khoản thu về tài sản không định kỳ và sự cân bằng các khoản thu thuế; (6) thu nhập và thuế lợi tức lũy tiến của công ty; và (7) các loại thuế bị áp đặt trong khuôn khổ cộng đồng châu Âu.

Tiểu bang có toàn quyền lập pháp đối với các loại thuế địa phương về tiêu thụ và tiêu dùng miễn sao các loại thuế này không quá giống các mức thuế được quản lý bởi luật liên bang. Tiểu bang có toàn quyền xác định mức thuế đối với việc mua bất động sản. Bất kỳ đạo luật liên bang nào liên quan đến thuế mà thu nhập từ nó đóng góp vào ngân sách tiểu bang đều cần phải có sự chuẩn thuận (consent) của Thượng nghị viện.

Doanh thu từ các loại thuế sau đây sẽ thuộc về tiểu bang: (1) thuế tài sản; (2) thuế thừa kế; (3) thuế xe cơ giới; (4) thuế bia; (5) thuế thành lập các cơ sở cờ bạc; và (6) các loại thuế giao dịch mà hoặc không thuộc toàn quyền của liên bang hoặc không được chia sẻ giữa tiểu bang và liên bang.

Và cuối cùng, doanh thu từ thuế thu nhập, thuế doanh nghiệp, và thuế doanh thu sẽ được chia sẻ bởi Liên bang và tiểu bang. Liên bang và tiểu bang chia đôi khoản thu từ thuế thu nhập và thuế doanh nghiệp. Việc phân chia thuế doanh thu giữa tiểu bang và Liên bang sẽ được quy định bởi một đạo luật liên bang đòi hỏi sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện.

Trong việc phân chia thuế, tiểu bang chỉ có quyền lợi đối với phần thuế được thu bởi các giới chức có thẩm quyền trong phạm vi của bang (hay còn gọi là doanh thu địa phương). Chi tiết về việc phân chia phạm vi thu thuế sẽ được quyết định bởi một luật liên bang cần sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện.

Để quản lý hệ thống thuế, cần có sự phối hợp của các giới chức liên bang và tiểu bang. Các loại thuế được quản lý bởi luật liên bang gồm thuế hải quan, độc quyền tài chính, thuế tiêu thụ, bao gồm cả thuế doanh thu đối với hàng nhập khẩu, thuế xe cơ giới và thuế giao dịch liên quan đến xe cơ giới, và các loại phí áp dụng trong khuôn khổ châu Âu, sẽ được quản lý bởi cơ quan tài chính liên bang. Tổ chức cơ quan thuế sẽ quy định theo luật liên bang và người đứng đầu các cơ quan thuế sẽ được bổ nhiệm với sự tham vấn chính quyền tiểu bang.

Các loại thuế khác được quản lý bởi cơ quan tài chính tiểu bang. Tổ chức và đào tạo nhân sự của các cơ quan thuế này sẽ tuân theo một đạo luật liên bang có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện. Việc bổ nhiệm người đứng đầu các cơ quan thuế này cần có sự đồng ý của Chính phủ Liên bang.

Đối với các loại thuế đóng góp vào ngân sách liên bang nhưng được quản lý bởi các cơ quan thuế tiểu bang, các cơ quan thuế tiểu bang này hoạt động dưới sự ủy nhiệm của cơ quan thuế liên bang.

11. QUY TRÌNH LÀM CHÍNH SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN LIÊN BANG

Một dự luật có thể được khởi xướng bởi một trong ba cơ quan là Chính phủ Liên bang, Hạ nghị viện, hoặc Thượng nghị viện. Tuy vậy, phần lớn các dự luật hoặc các vấn đề đáng thảo luận thường được đưa ra bởi chính phủ. Với tư cách là cơ quan hành pháp trung ương, chính phủ là cơ quan có nhiều kinh nghiệm nhất trong việc áp dụng các chính sách cũng như biết được rằng đâu là những đạo luật cần được thông qua để triển khai các chính sách của mình. Một đạo luật từ khi khởi đầu đến lúc được ban hành sẽ trải qua bốn giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là khởi xướng dự luật; giai đoạn thứ hai gồm có ba buổi thảo luận tại phiên họp toàn thể của Hạ nghị viện và bỏ phiếu chấp thuận; giai đoạn ba là bỏ phiếu tại Thượng nghị viện; và giai đoạn cuối cùng là quá trình ban hành dự luật. 

Giai đoạn 1: Khởi xướng dự luật bởi Chính phủ, Thượng nghị viện, hoặc Hạ nghị viện

Như đã đề cập ở trên, một dự luật có thể được khởi xướng bởi Chính phủ Liên bang, Hạ nghị viện, hay Thượng nghị viện. Tùy theo cơ quan khởi xướng dự luật mà quy trình sẽ khác nhau. Tuy vậy, điểm chung là dự luật sau khi khởi xướng, dù bởi bất cứ cơ quan nào, cuối cùng đều sẽ được chuyển tới Hạ nghị viện để chuẩn bị cho các phiên thảo luận chi tiết diễn ra ở đây.

Nếu chính phủ liên bang muốn sửa hay đề xuất mới một dự luật, đầu tiên văn phòng thủ tướng phải chuẩn bị bản thảo của dự luật. Dự luật sau đó được gửi tới Thượng nghị viện để xem xét. Theo luật, Thượng nghị viện sẽ phải gửi góp ý về dự luật trong vòng 6 tuần. Sau khi nhận được các góp ý dự luật từ Thượng nghị viện, chính phủ có thể gửi một văn bản phản hồi đối với các góp ý dự luật đến Thượng nghị viện. Tiếp sau đó, văn phòng thủ tướng sẽ chuyển dự luật kèm với những góp ý của Thượng nghị viện đến Hạ nghị viện. Một ngoại lệ là đối với các dự luật về ngân sách quốc gia, chính phủ sẽ gửi đồng thời dự luật đến cả Hạ nghị viện và Thượng nghị viện cùng một lúc.

Nếu một dự luật được khởi xướng bởi Thượng nghị viện, sau khi dự luật được sự ủng hộ của đa số thành viên Thượng nghị viện, đạo luật sẽ được gửi tới chính phủ liên bang. Trong vòng 6 tuần, chính phủ liên bang sẽ phải đưa ra những góp ý và chuyển dự luật cùng các góp ý của mình tới Hạ nghị viện.

Khi một dự luật được đề xuất bởi các thành viên của Hạ nghị viện, dự luật phải nhận được sự ủng hộ của ít nhất một đảng trong Hạ nghị viện (còn gọi là nhóm đảng – parliamentary group) hoặc ít nhất 5 phần trăm số thành viên của Hạ nghị viện. Dự luật sau đó không cần phải gửi ngay lập tức cho Thượng nghị viện. Chính vì lý do này mà trong những trường hợp cần thông qua nhanh chóng các dự luật mang tính khẩn cấp, chính phủ phải nhờ sự giúp đỡ của những nhóm đảng trong Hạ nghị viện để đệ trình một dự luật.

Giai đoạn 2: Thảo luận và bỏ phiếu tại hội nghị toàn thể của Hạ nghị viện

Trước khi một dự luật được đưa ra thảo luận kỹ lưỡng ở Hạ nghị viện, dự luật bắt buộc phải được chuyển trước hết tới văn phòng tổng thống liên bang, sau đó đạo luật được lưu vào hệ thống và in ra.

Tiếp theo, các bản thảo của dự luật được Hạ nghị viện phân phát tới tất cả các thành viên của Hạ nghị viện, Thượng nghị viện và các bộ của liên bang.

Ngay khi dự luật được đưa vào chương trình nghị sự của phiên họp toàn thể, bước đầu tiên của tiến trình làm ra dự luật đã thành công. Lúc này, dự luật một cách chính thức đã được đưa vào diễn đàn của Hạ nghị viện.

Phiên họp đầu tiên với toàn thể dân biểu của Hạ nghị viện có mục đích chính là bổ nhiệm một hoặc vài ủy ban có trách nhiệm xem xét dự luật và chuẩn bị nó cho phiên thảo luận thứ hai. Trong trường hợp có vài ủy ban được giao nhiệm vụ, một ủy ban sẽ được giao trách nhiệm chủ trì chung trong việc điều phối thảo luận chi tiết dự luật. Ủy ban này có trách nhiệm bảo đảm dự luật được thông qua tại quốc hội. Các ủy ban khác sẽ được tham vấn để đóng góp vào dự luật. Hội đồng Bô lão (Council of Elders) có trách nhiệm giới thiệu các ủy ban đảm nhận công việc làm luật.

Công việc lập pháp chủ yếu diễn ra tại các ủy ban. Các ghế thành viên trong các ủy ban lập pháp được phân chia đều cho các nhóm đảng trong Hạ nghị viện theo tỉ lệ hiện diện của nhóm trong Hạ nghị viện. Tương tự, các vị trí chủ tịch của các ủy ban cũng được phân chia cho các nhóm đảng theo tỉ lệ hiện diện của các nhóm. Thành viên của các ủy ban tham gia làm luật có trách nhiệm tìm hiểu các tài liệu và thảo luận một cách chi tiết dự luật tại các buổi họp của họ. Họ cũng có thể mời đại diện của các nhóm lợi ích hoặc chuyên gia đến tham gia tại các buổi điều trần công khai.

Bên cạnh các hoạt động lập pháp diễn ra tại các ủy ban, các nhóm đảng cũng tổ chức các nhóm làm việc riêng nhằm xem xét các vấn đề liên quan và xác định lập trường của mình.

Do sự có mặt của đại diện các nhóm đảng khác nhau trong các ủy ban lập pháp, các dự luật do đó thường được chỉnh sửa ít nhiều tại các ủy ban phản ánh sự hợp tác và thỏa hiệp giữa nhóm đảng cầm quyền và các nhóm đảng đối lập.

Theo sau các thảo luận chi tiết tại các ủy ban, ủy ban chủ trì chính sẽ có trách nhiệm lập báo cáo tổng hợp các kết luận và đưa ra những gợi ý. Báo cáo này sẽ được trình bày tại phiên họp lần hai với toàn thể dân biểu Hạ nghị viện. 

Phiên họp lần hai với toàn thể dân biểu của Hạ nghị viện có mục đích chính là tổ chức một cuộc tranh luận chung về dự luật.

Trước phiên họp lần hai này, tất cả các thành viên của Hạ nghị viện sẽ nhận được bản báo cáo với những đề xuất về dự luật. Các dân biểu do đó đã được chuẩn bị kỹ càng cho cuộc tranh luận. Thêm nữa, các nhóm đảng đã điều phối và thỏa hiệp các lập trường của họ trong các buổi họp nội bộ trước phiên họp lần hai này nhằm thể hiện một mặt trận đoàn kết.

Theo thông lệ, ngay sau cuộc tranh luận chung, phiên họp toàn thể sẽ ngay lập tức tiến hành bỏ phiếu cho toàn bộ dự luật.

Tất cả những điều khoản trong dự luật đều có thể được xem xét riêng rẽ sau cuộc tranh luận chung. Bất kỳ thành viên nào của Hạ nghị viện cũng có thể đề xuất các sửa đổi, và các sửa đổi đó được tiến hành ngay lập tức trong phiên họp toàn thể. Nếu phiên họp toàn thể chấp nhận các sửa đổi, phiên bản mới của dự luật phải được in ra và phân phát. Quy trình chỉnh sửa này có thể được rút ngắn lại nếu có sự đồng ý của hai phần ba thành viên hiện diện. Phiên họp lần ba sẽ được tiến hành ngay lập tức sau đó. 

Phiên họp lần ba với toàn thể dân biểu của Hạ nghị viện có mục đích chính là tổ chức cuộc bỏ phiếu lần cuối.

Lúc này, những đề xuất sửa đổi dự luật bởi những dân biểu riêng lẽ trong Hạ nghị viện không còn được cho phép. Thay vào đó, những đề xuất sửa đổi dự luật chỉ dành cho những nhóm đảng hoặc một nhóm với ít nhất 5 phần trăm số dân biểu tại Hạ nghị viện; và việc sửa đổi chỉ được cho phép đối với các chỉnh sửa đã thực hiện trong phiên họp lần hai.

Cuộc bỏ phiếu lần cuối được tổ chức vào cuối buổi thảo luận. Khi bỏ phiếu, Chủ tịch Hạ nghị viện hỏi lần lượt những dân biểu nào ủng hộ, chống đối hay bỏ phiếu trắng, và các dân biểu thể hiện ý kiến của mình bằng cách đứng lên.

Khi một dự luật đã nhận được đa số ủng hộ tại phiên họp toàn thể của Hạ nghị viện, nó sẽ ngay lập tức được chuyển đến Thượng nghị viện.

Giai đoạn 3: Bỏ phiếu tại Thượng nghị viện

Thượng nghị viện là cơ quan lập pháp có quyền lực thứ hai sau Hạ nghị viện. Thượng nghị viện đại diện cho quyền lợi của các tiểu bang và do đó nắm giữ những quyền quan trọng trong việc định hình nên nội dung của các dự luật.

Có hai nhóm luật: nhóm thứ nhất không cần sự chuẩn thuận (consent) của Thượng nghị viện, và nhóm thứ hai cần sự chuẩn thuận. Các dự luật cần sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện được trình bày rất chi tiết trong Hiến pháp và nhìn chung bao gồm: (1) các dự luật sửa đổi Hiến pháp; (2) các dự luật liên quan đến vấn đề tài chính của các tiểu bang; và (3) các dự luật ảnh hưởng đến tổ chức và quản trị hệ thống tư pháp các tiểu bang.

Sau khi nhận được một dự luật đã được chấp thuận ở Hạ nghị viện, trong vòng 3 tuần, Thượng nghị viện có thể triệu tập một ủy ban bao gồm các thành viên của Hạ nghị viện và Thượng nghị viện, gọi là Ủy ban Thương thảo (Mediation Commitee) để thảo luận về dự luật. Tổ chức và hoạt động của ủy ban này tuân theo những quy định chấp thuận bởi Hạ nghị viện và có sự đồng ý của Thượng nghị viện. Ủy ban Thương thảo sẽ bao gồm 32 thành viên, trong đó 16 thành viên đến từ Thượng nghị viện, đại diện cho 16 tiểu bang, và 16 thành viên còn lại đại diện cho Hạ nghị viện.

Uỷ ban Thương thảo chỉ có quyền đề xuất những thay đổi chứ không có quyền thông qua dự luật. Trong trường hợp Ủy ban thông qua đồng thuận đưa ra những đề xuất thay đổi đối với dự luật, theo luật, dự luật cùng với những đề xuất thay đổi này buộc phải gửi trả về lại Hạ nghị viện. Tại đây, Hạ nghị viện buộc phải thông qua một phiên họp toàn thể và bỏ phiếu thông qua dự luật với những chỉnh sửa được đề xuất bởi Ủy ban. Sau khi dự luật được bỏ phiếu chấp thuận, ngay lập tức nó sẽ được chuyển đến Thượng nghị viện để Thượng nghị viện tiến hành bỏ phiếu. Ngược lại, trong trường hợp mà Ủy ban Thương thảo không đồng thuận để đưa ra bất cứ đề xuất thay đổi nào, dự luật sẽ ngay lập tức chuyển đến Thượng nghị viện để tiến hành bỏ phiếu.

Nếu Thượng nghị viện theo đa số bỏ phiếu thuận, dự luật sẽ được thông qua và chuyển sang bước cuối cùng để ban hành, trở thành một luật có hiệu lực. Trong trường hợp Thượng nghị viện theo đa số bỏ phiếu chống, tùy theo nhóm luật mà quy trình sẽ khác nhau. Đối với dự luật cần sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện, dự luật sẽ thất bại nếu không nhận được đa số ủng hộ của Thượng nghị viện. Đối với các dự luật không cần sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện, dự luật bị chống đối ở Thượng nghị viện sẽ được chuyển ngược lại Hạ nghị viện và Hạ nghị viện buộc phải tổ chức bỏ phiếu thuận một lần nữa để bác bỏ quyết định của Thượng nghị viện, thông qua dự luật, và chuyển sang bước kế tiếp để chuẩn bị ban hành.

Giai đoạn 4: Ban hành và đưa dự luật vào hiệu lực

Tổng kết lại, một dự luật sau khi được chấp thuận bởi Hạ nghị viện sẽ trở thành luật nếu: (i) hoặc nó được sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện, (ii) hoặc nó không bị chống đối bởi Thượng nghị viện trong khoản thời hạn cho phép, (iii) hoặc sự chống đối của Thượng nghị viện bị phủ nhận bởi Hạ nghị viện (đối với các dự luật không cần sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện).

Dự luật được chấp thuận sẽ được thông qua các bước kế tiếp để ban hành và đưa vào áp dụng. Quá trình ban hành dự luật gồm có các bước như sau. Đầu tiên, văn bản dự luật được in ra và gửi tới văn phòng thủ tướng liên bang và bộ trưởng có thẩm quyền. Bộ trưởng sẽ có trách nhiệm phê chuẩn dự luật.

Tổng thống Liên bang sau đó tiếp nhận dự luật để ký ban hành. Tổng thống có trách nhiệm kiểm tra liệu dự luật đã được chấp thuận có tuân theo các điều khoản trong hiến pháp hay không. Khi việc rà soát đã được thực hiện xong, tổng thống sẽ ký dự luật và yêu cầu đăng nó trên Công báo Luật Liên bang (Federal Law Gazette). Nếu đạo luật được ban hành không kèm với thời điểm đạo luật bắt đầu có hiệu lực, thì theo mặc định, đạo luật sẽ có hiệu lực kể từ ngày thứ 14 sau khi được đăng chính thức trên Công báo Luật Liên bang. Và như vậy, dự luật đã chính thức thành luật và được ban hành.

Bên cạnh quy trình thông qua một đạo luật thông thường như trên, có một số quy định đặc biệt đối với một số luật đặc biệt. Sau đây là các luật như vậy.

Đối với các dự luật liên quan đến tăng ngân sách chi tiêu hoặc khiến làm giảm doanh thu của chính phủ, cần có thêm sự chuẩn thuận của Chính phủ Liên bang trước khi dự luật được thông qua. Chính phủ Liên bang có thể yêu cầu Hạ nghị viện hoãn việc bỏ phiếu và Chính phủ Liên bang sẽ gửi những góp ý của mình đến Hạ nghị viện trong vòng 6 tuần. Trong trường hợp dự luật đã được chuẩn thuận bởi Hạ nghị viện, Chính phủ Liên bang có thể yêu cầu Hạ nghị viện phải tổ chức bỏ phiếu lần thứ hai. Và cuối cùng, nếu đạo luật đã trở thành luật, Chính phủ Liên bang có 6 tuần để rút lại sự chuẩn thuận của mình.

Trong trường hợp quốc gia đang trong tình trạng chiến tranh, Hiến pháp ủy thác một quy trình lập pháp đơn giản hơn. Các dự luật được xem là khẩn cấp bởi Chính phủ Liên bang sẽ được tranh luận tại một buổi họp chung giữa Hạ nghị viện và Thượng nghị viện. Nếu một đạo luật cần sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện, chỉ cần một đa số ủng hộ tại buổi họp là đủ để thông qua.

Đối với các sửa đổi Hiến pháp, cần có sự đồng ý của 2/3 số thành viên của Hạ nghị viện và 2/3 số phiếu của Thượng nghị viện. Các sửa đổi trong Hiến pháp sẽ được phép diễn ra trừ hai điều thứ 1 và 20. Điều thứ 1 minh định một cách rộng rãi các quyền cơ bản của con người. Điều thứ 20 minh định rằng Cộng hòa Liên bang Đức là một nước dân chủ và liên bang, quyền lực được tạo dựng từ nhân dân thông qua bầu cử và ba hệ thống lập pháp, hành pháp, và tư pháp; hệ thống lập pháp bị ràng buộc bởi Hiến pháp, hành pháp và tư pháp theo luật và công lý; và rằng tất cả những người dân Đức có quyền phản kháng chống lại bất cứ ai tìm cách thay đổi trật tự lập hiến này, nếu họ không có chọn lựa nào khác.

12. KẾT LUẬN

Sự thành công của mô hình nghị viện – liên bang của Đức trong việc kiến tạo nên các chính quyền ổn định, xây dựng dân chủ, và phát triển kinh tế đã được minh chứng theo thời gian. Trong suốt 6 thập niên kể từ năm 1949, Cộng hòa Liên bang Đức chỉ có 8 thủ tướng, trong khi cùng thời gian, nước Cộng hòa Ý với chế độ nghị viện trải qua tới 37 nhiệm kỳ thủ tướng (mặc dù có vài người đảm nhiệm các nhiệm kỳ rời rạc nhau). Nước Đức từ chỗ chưa có nhiều kinh nghiệm dân chủ so với các nước phương Tây khác khi nền Cộng hòa Weimar (1919-1933) — chế độ dân chủ đầu tiên của họ — đã nhanh chóng sụp đổ và bị thay thế bởi chế độ độc tài phát xít, ngày nay Đức đã trở thành một xứ dân chủ phồn thịnh, liên tục ủng hộ và xiển dương các giá trị tự do của nhân loại. Đức cũng từ chỗ là một nước chia đôi, nền kinh tế hoàn toàn sụp đổ sau thất bại trong Chiến tranh Thế giới thứ Hai, đã vươn lên một cách mạnh mẽ, thống nhất đất nước một cách hòa bình, trở thành nền kinh tế hùng mạnh nhất châu Âu và là một lãnh đạo đầy uy tín trên thế giới.

Cơ cấu của các chế độ liên bang – tản quyền luôn phức tạp hơn các chế độ nhất thể – tập quyền, và mô hình nghị viện – liên bang của Đức cũng không phải là một ngoại lệ. Sự phức tạp này đến từ các mục đích của nó, đó là thiết kế một mô hình chính trị với đầy đủ các cơ chế cân bằng và kiểm soát quyền lực nhằm thỏa mãn 5 tiêu chí, gồm có: ngăn ngừa sự hình thành một chế độ độc tài mới; tránh một cuộc đảo chính; bảo đảm một chính quyền ổn định và làm được việc; ngăn ngừa sự thực thi các chính sách tồi dở; và cuối cùng là giúp kéo dài sự cầm quyền của một chính phủ thành công.

Để thực thi được 5 tiêu chí này, một loạt các cơ chế chính trị đã được kết hợp trong mô hình nghị viện – liên bang kiểu Đức. Đầu tiên đó là sự phân quyền mạnh mẽ theo cả chiều ngang và chiều dọc trong hệ thống chính trị. Theo chiều ngang, khác với các hệ thống dân chủ nghị viện khác, hai nhánh hành pháp và lập pháp sở hữu quyền lực một cách mạnh mẽ trong những lĩnh vực của họ. Ở nhánh lập pháp, sự độc lập và các hoạt động của hai viện trong quốc hội Đức vượt xa vai trò của quốc hội Anh hay Pháp. Ở nhánh hành pháp, quyền lực hành pháp được tập trung mạnh mẽ vào thủ tướng. Thủ tướng chịu trách nhiệm đối với chính sách của chính phủ, và thủ tướng có vai trò lớn hơn nhiều so với các bộ trưởng nội các, có quyền bổ nhiệm và bãi nhiệm bộ trưởng mà không cần thông qua quốc hội. Thêm vào đó, thủ tướng cũng không dễ dàng bị truất phế thông qua một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm thường thấy trong các mô hình nghị viện, vì vậy mà vị trí của thủ tướng Đức mạnh hơn so với vị trí của thủ tướng trong các mô hình nghị viện khác ở châu Âu.

Theo chiều dọc, bằng việc thiết lập cơ chế liên bang để tản quyền, quyền lực của chính quyền tiểu bang được tăng cường và tiểu bang đóng vai trò như một đối trọng quyền lực đối với chính quyền liên bang. Các chính quyền tiểu bang kiểm soát cảnh sát, tòa án, và thi hành luật pháp cho phép chính quyền tiểu bang chống lại bất cứ thế lực nào cố gắng kiểm soát quyền lực thông qua kiểm soát chính quyền liên bang.

Cơ chế quan trọng thứ hai đó là sự cân bằng và kiểm soát quyền lực ngay trong nội bộ chính phủ cầm quyền. Phương pháp bầu cử theo tỉ lệ với thành viên hỗn hợp của Đức khiến cho không một đảng nào có thể dễ dàng giành đa số ghế trong Hạ nghị viện để tự mình lập chính phủ. Thêm vào đó quy định rằng chỉ có các đảng chiếm ít nhất 5% phiếu bầu theo tỉ lệ hoặc nắm giữ ít nhất 3 ghế đại diện từ bầu cử trực tiếp mới được phép hiện diện tại Hạ nghị viện đã giúp gạt đi những đảng quá nhỏ. Các chính phủ vì vậy luôn là các chính phủ liên minh. Hai đảng trong liên minh sẽ liên tục thỏa hiệp và kềm chế lẫn nhau. Cơ chế này nhằm ngăn ngừa việc một đảng dễ dàng thành lập chính phủ và khuynh loát đất nước.

Thứ ba, để giúp các chính phủ liên minh ổn định, người Đức đã giới thiệu cơ chế «bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng» (constructive vote of no confidence). Trong chế độ nghị viện, Hạ nghị viện là cơ quan duy nhất có tính chính danh đại diện cho nhân dân; sự tồn tại của chính phủ nhờ ở sự tín nhiệm của Hạ nghị viện. Vì vậy mà với một chính phủ mất uy tín, Hạ nghị viện có thể tiến hành bỏ phiếu bất tín nhiệm để thay thế chính phủ. Tuy vậy, cơ chế này hay bị lạm dụng khi các đảng nhỏ lũng đoạn hệ thống dân chủ và chống đối thủ tướng đương nhiệm, khiến cho hệ thống chính trị mất ổn định. Đây là một điều đã từng xảy ra trong nền Cộng hòa Weimar. Cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng được giới thiệu ở điều 67 Hiến pháp Đức rằng Hạ nghị viện có thể tiến hành một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm Thủ tướng Liên bang bằng cách chọn ra một thủ tướng mới kế nhiệm nhận được đa số ủng hộ bởi các dân biểu Hạ nghị viện. Tổng thống sau đó sẽ phế truất thủ tướng đương nhiệm và bổ nhiệm thủ tướng mới. Điều luật này không những khiến cho việc lãnh đạo chính quyền được liên tục, thủ tướng mới nhận được tín nhiệm đa số, mà còn khiến cho việc truất phế một thủ tướng đương nhiệm trở nên khó khăn hơn.

Thứ tư, Hiến pháp Đức còn giới thiệu một «cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm» (vote of confidence) nhằm trao quyền cho thủ tướng kiểm tra mức độ tín nhiệm của Hạ nghị viện đối với mình, đồng thời ngăn ngừa thủ tướng lạm quyền tự giải tán Hạ nghị viện. Cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm được trình bày ở Điều 68 Hiến pháp rằng nếu một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm được đề xuất bởi thủ tướng không nhận được sự ủng hộ của đa số dân biểu trong Hạ nghị viện, tổng thống liên bang có thể giải tán Hạ nghị viện trong vòng 21 ngày sau khi nhận được đề xuất của thủ tướng. Quyền giải tán này sẽ bị hủy bỏ chỉ khi Hạ nghị viện theo đa số chọn ra một thủ tướng mới. Trong quá khứ, khi tiến hành một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm, thủ tướng thường đính kèm một dự luật quan trọng của chính phủ nhằm tạo áp lực để Hạ nghị viện thông qua. Trong những trường hợp hiếm hoi, điều luật này còn giúp chính phủ đương nhiệm và các dân biểu hợp tác để giải tán Hạ nghị viện và tổ chức bầu cử sớm, như trong các năm 1972, 1982, và 2005.

Và cuối cùng, sự độc lập của hệ thống tư pháp được thiết lập khi hệ thống tòa án được quản lý chủ yếu bởi các chính quyền tiểu bang, trong khi việc giám sát các nhánh tư pháp được thực hiện bởi các tòa án liên bang, đóng vai trò là tòa án tối cao và được quản lý bởi các bộ của chính phủ liên bang. Thêm nữa, hệ thống tòa án hiến pháp với Tòa án Hiến pháp Liên bang và các tòa án hiến pháp tiểu bang đóng vai trò duy trì trật tự dân chủ và tuân thủ pháp luật của các cơ quan chính quyền. Sự cân bằng và kiểm soát trong hệ thống tư pháp do đó không chỉ giữa các cơ quan tư pháp cấp liên bang và tiểu bang trong cùng một nhánh tư pháp, mà còn giữa các nhánh tư pháp khác nhau, và trên nó là Tòa án Hiến pháp Liên bang.

Câu hỏi cuối bài của độc giả có lẽ là làm sao để chuyển mô hình chính trị hiện tại của Việt Nam sang mô hình nghị viện – liên bang của Đức sau khi chế độ cộng sản cáo chung? Đây không phải là một công việc khó khăn bởi vì chúng ta đã có một mô hình nghị viện – liên bang của Đức để tham khảo. Quốc hội Lập hiến đầu tiên của Việt Nam gồm các dân biểu được bầu trực tiếp trên toàn quốc có thể thông qua một đạo luật gộp các tỉnh lân cận của Việt Nam thành một tiểu bang; những thành phố lớn như Hà Nội, Đà Nẵng và Sài Gòn sẽ là những tiểu bang thành phố (city states) tương tự như các bang thành phố Berlin hay Hamburg của Đức. Sự sắp xếp được tiến hành sao cho các tiểu bang đủ lớn để có thể nhận phần thuế trong phạm vi khu vực mình và tự quản lý các hoạt động hành chính trong vùng. Hiến pháp và luật bầu cử được viết lại trên cơ sở tham khảo các điều lệ trong Hiến pháp và luật bầu cử của Đức. Tiếp sau đó, dưới sự chỉ đạo của một chính phủ lâm thời được bầu bởi Quốc hội Lập hiến, các cơ quan ở ba nhánh tư pháp, hành pháp, lập pháp được sắp xếp lại và bổ sung nếu cần. Quốc hội Lập hiến sau đó sẽ giải tán, mở đường cho một cuộc bầu cử tự do và dân chủ đầu tiên cho cả dân tộc. Chính phủ lâm thời sẽ duy trì cho đến khi Hạ nghị viện với các dân biểu mới đắc cử họp và chọn ra thủ tướng liên bang. Tương tự, việc bầu cử và chọn ra các thủ hiến cũng được diễn ra ở các tiểu bang.

Nguyễn Huy Vũ

Oslo, Nauy, 30.7.2017

Tải trọn bài dưới dạng tập tin pdf ở đây: https://goo.gl/A67s9u

Tham khảo:

«Basic Law for the Federal Republic of Germany (Hiến pháp Đức, bản tiếng Anh)». Federal Ministry of Justice and Consumer Protection. Nguồn: https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Bundesrat (Federal Council). Inter-Parliamentary Union, 2017. Nguồn: http://www.ipu.org/parline-e/reports/2122_A.htm. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Darlington, Roger. «A Short Guide To The German Political System». 13/2/2017. Nguồn: http://www.rogerdarlington.me.uk/Germanpoliticalsystem.html. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Dalton, Russell J. Politics in Germany: The Online Edition. 2014. Nguồn: http://www.socsci.uci.edu/~rdalton/Pgermany.htm. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Deutscher Bundestag (German Bundestag). Inter-Parliamentary Union, 2017. Nguồn: http://www.ipu.org/parline-e/reports/2121_A.htm. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Eric Solsten, ed. Germany: A Country Study. Washington: GPO for the Library of Congress, 1995. Nguồn: http://countrystudies.us/germany/. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Gesley, Jenny. «National Parliaments: Germany». Library of Congress, 2016. Nguồn: https://www.loc.gov/law/help/national-parliaments/germany.php. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Gesley, Jenny. «How Judges Are Selected in Germany». Library of Congress, 2016. Nguồn: https://blogs.loc.gov/law/2016/05/how-judges-are-selected-in-germany/. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Hạ nghị viện Liên bang Đức. Nguồn: http://www.bundestag.de/en/. Truy cập ngày: 30/7/2017.

«Hiến pháp bang thành phố Berlin». Berlin.de. Nguồn: http://www.berlin.de/rbmskzl/en/the-governing-mayor/the-constitution-of-berlin/artikel.16546.en.php. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Hệ thống pháp luật của Đức. Federal Ministry of Justice and Consumer Protection. Nguồn: http://www.gesetze-im-internet.de/Teilliste_translations.html. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Nguyễn, Huy Vũ. «So Sánh Các Mô Hình Dân Chủ Dựa Trên Cơ Chế Đồng Thuận và Theo Đa Số». Thời Đại Mới, 2015. Nguồn: http://www.tapchithoidai.org/ThoiDai33/201533_NguyenHuyVu.pdf

Thủ tướng Liên bang Đức. Nguồn: https://www.bundeskanzlerin.de/Webs/BKin/EN/Chancellery/federal_chancellery_node.html. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Thượng nghị viện Liên bang Đức. Nguồn: http://www.bundesrat.de/EN/homepage/homepage-node.html. Truy cập ngày: 30/7/2017.

Tổng thống Liên bang Đức. Nguồn: http://www.bundespraesident.de/EN. Truy cập ngày: 30/7/2017.