 |
| Sơ đồ phân bố hệ thống hành chính trong chính quyền liên bang Đức. Nguồn: wikipedia. |
Hệ thống chính quyền liên bang là một cơ chế quan trọng giúp giảm thiểu các xung đột về quyền lợi chính trị. Thất bại trong cuộc bầu cử giành chính quyền trung ương không phải là mất tất cả khi mà các đảng phái hay cá nhân có thể tranh cử để dành các vị trí xứng đáng ở các chính quyền cấp tiểu bang.
So với các hệ thống chính quyền theo mô thức nhất thể – tập quyền vốn tập trung nhiều quyền lực hành pháp, lập pháp, và tư pháp về tay một chính quyền trung ương, hệ thống chính quyền theo mô thức liên bang – tản quyền, vốn đã được áp dụng thành công ở một số nước tiêu biểu như Hoa Kỳ, Canada, Úc, Đức, Thụy Sỹ, Bỉ, Mexico, Brazil, Ấn Độ và Malaysia, chia sẻ nhiều quyền lực hơn về cho các tiểu bang.
Các chính quyền tiểu bang thường là một phiên bản thu nhỏ của chính quyền trung ương, được nhân dân trong vùng bầu lên và chịu trách nhiệm đưa ra các chính sách và luật lệ phục vụ cộng đồng mình.
Tùy vào từng nước mà sự phân bổ quyền lực và trách nhiệm giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang là khác nhau. Sự phân bổ này cũng không hẳn là cố định, mà nó sẽ thay đổi theo thời gian, phụ thuộc vào bối cảnh chính trị. Hai ví dụ là ở Đức và ở Áo, cả hai nước trên danh nghĩa đều cùng theo thể chế đại nghị – liên bang.
Áo về mặt lý thuyết là một nước theo thể chế đại nghị – liên bang. Với dân số vỏn vẹn chưa tới 9 triệu người, nước Áo được chia làm 9 bang. Bốn bang đông dân nhất chỉ có dân số chưa tới 2 triệu người, 5 bang còn lại dân số chỉ từ 300 ngàn cho tới 700 ngàn người. Hiến pháp lúc đầu trao nhiều quyền lập pháp cho các bang; tuy vậy, theo thời gian, nhiều quyền lực của các bang dần dần đã được thâu tóm chuyển về chính quyền trung ương. Giờ đây, các bang chỉ còn các quyền quản lý liên quan đến quy hoạch đất đai, tài nguyên thiên nhiên, nông lâm ngư nghiệp, cũng như quyền liên quan đến một số vấn đề về sức khỏe cộng đồng, an sinh xã hội, và quyền thu một số loại thuế. Chế độ liên bang – tản quyền của Áo giờ chỉ còn trên lý thuyết.
Ngược lại, trong trường hợp của nước Đức, Thượng nghị viện — cơ quan lập pháp liên bang gồm các đại diện của chính quyền tiểu bang — giữ một vị trí độc lập và Hiến pháp ban đầu trao quyền cho Thượng nghị viện giám sát tất cả các đạo luật liên quan đến tiểu bang. Và như vậy, đa số các đạo luật đều cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện trước khi được thông qua. Nhược điểm của điều này là khi đối lập kiểm soát được Thượng nghị viện, phe đối lập sẽ chặn tất cả những nỗ lực của chính phủ khi muốn thông qua bất cứ dự án nào. Các dự án nếu được thông qua phải chịu đổi chác và mặc cả cho những điều khác, và do đó thường bị bóp méo.
Để giải quyết bế tắc này, Hiến pháp sau đó được sửa lại sao cho danh sách các lĩnh vực lập pháp cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện được rút ngắn lại. Đổi lại, các bang sẽ có nhiều quyền hơn. Nếu như trước đây, 70% số dự luật của chính quyền liên bang cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện thì sau khi Hiến pháp sửa đổi thông qua vào ngày 1/9/2006, chỉ còn 40% số dự luật của chính quyền liên bang cần có sự chuẩn thuận của Thượng nghị viện để được thông qua. Đổi lại, chính quyền tiểu bang sẽ có đặc quyền trong lĩnh vực giáo dục, kể cả giáo dục bậc cao ở cấp đại học. Chính quyền tiểu bang cũng dành thêm đặc quyền trong việc đưa ra các luật lệ liên quan đến nhân viên chính quyền tiểu bang cũng như các luật lệ khác như giờ mở cửa khu mua sắm, qui định cấm hút thuốc trong các nhà hàng, v.v.
Vậy đâu là sự phân quyền thường thấy giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang trong các thể chế liên bang – tản quyền đúng nghĩa? Thường, các chính sách và luật lệ trong một quốc gia theo thể chế liên bang – tản quyền chia làm ba nhóm. Nhóm đầu tiên thuộc đặc quyền duy nhất của chính quyền liên bang; nhóm thứ hai chịu sự chi phối chung của cả liên bang và tiểu bang; và nhóm thứ ba chính quyền tiểu bang có toàn quyền quyết định.
Chính quyền liên bang sẽ chịu trách nhiệm trong các lĩnh vực liên quan đến chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, và các lĩnh vực mà ở đó phạm vi và ảnh hưởng mang tính toàn quốc, vượt quá khả năng quản lý của một chính quyền tiểu bang riêng biệt. Các lĩnh vực tiêu biểu thuộc đặc quyền của chính quyền liên bang gồm có: ngoại giao; quốc phòng; thiết lập các hiệp ước, hiệp định thương mại quốc tế; phát hành tiền và quản lý hệ thống tài chính – tiền tệ; xuất nhập cư và quy chế công dân; quyền sở hữu công nghiệp bao gồm quyền tác giả và xuất bản; vận tải hàng không và hệ thống đường sắt liên bang; hệ thống bưu chính viễn thông.
Những lĩnh vực song trùng có sự chia sẻ quyền lực giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang bao gồm: làm luật và áp dụng luật; đưa ra các sắc thuế và thu thuế; vay tiền; nghiên cứu và giáo dục; lập kế hoạch vùng và bảo vệ tài nguyên; vận tải hàng hải và hệ thống đường bộ liên bang; và phúc lợi cộng đồng.
Đối với những vấn đề trong lĩnh vực song trùng này, nếu chính quyền liên bang chưa ban hành các đạo luật liên quan, chính quyền tiểu bang có quyền đưa ra các đạo luật của mình. Trong trường hợp tồn tại cả hai văn bản luật từ liên bang và tiểu bang trong cùng một lĩnh vực, nếu không có những quy định luật hóa nào khác, luật liên bang theo mặc định có giá trị pháp lý đứng trên luật tiểu bang. Ngoài ra, ở một số nước, ví dụ như Đức, Hiến pháp cho phép chính quyền tiểu bang có quyền đưa ra các đạo luật ngược lại với các đạo luật vốn đã được thông qua bởi chính quyền liên bang trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ như săn bắn, bảo vệ thắng cảnh, thiên nhiên, phân bổ đất đai, kế hoạch vùng, quản lý nguồn nước, thiết lập điều kiện được nhận vào học và tốt nghiệp ở các viện giáo dục bậc cao, và trong mối tương quan giữa hai đạo luật liên bang và tiểu bang ở đây, đạo luật có ưu thế là đạo luật được thông qua sau cùng.
Chính quyền liên bang chỉ được thực thi các quyền mà hiến pháp và luật pháp quy định, ngược lại, chính quyền tiểu bang có toàn quyền đối với tất cả các lĩnh vực còn lại trong phạm vi tiểu bang của mình.
ƯU ĐIỂM CỦA HỆ THỐNG LIÊN BANG
So với các hệ thống chính trị nhất thể – tập quyền, hệ thống liên bang – tản quyền giúp phân quyền mạnh mẽ hơn. Trong hệ thống liên bang, quyền lực không chỉ được chia sẻ giữa ba nhánh lập pháp, hành pháp, và tư pháp theo chiều ngang, mà còn được chia sẻ và cân bằng theo chiều dọc giữa chính quyền trung ương và chính quyền vùng hay bang. Việc phân quyền giúp thiết lập một cơ chế cân bằng và kiểm soát nhằm ngăn chặn việc khuynh loát và lạm dụng quyền lực. Sự cân bằng và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhóm quyền lực còn giúp tránh được những chọn lựa cực đoan, mà thay vào đó, các chọn lựa chính sách thường có xu hướng dung hòa và thỏa hiệp. Sự dung hòa và thỏa hiệp tới lượt nó kiến tạo nên sự cân bằng và bền vững trong hệ thống chính trị của quốc gia.
Một đặc điểm nữa của hệ thống liên bang là giúp thúc đẩy hình thành một đất nước đa cực về quyền lực kinh tế – văn hóa – chính trị. Khác với các hệ thống chính trị tập quyền nơi mà kinh tế, văn hóa và chính trị hay tập trung về một nơi, hệ thống liên bang giúp thúc đẩy việc hình thành các trung tâm kinh tế – văn hóa – chính trị vệ tinh. Các trung tâm vệ tinh này sẽ cạnh tranh với nhau trong phát triển, là động lực cho nền kinh tế, cũng như phân cực quyền lực khi các nhóm chính trị lớn duy trì ảnh hưởng ở các vùng. Khi các trung tâm vệ tinh lớn mạnh và cạnh tranh với thủ phủ trung ương nó sẽ giúp ngăn ngừa đảo chính vì một nhóm đảo chính cho dù nắm giữ được thủ phủ trung ương cũng không thể nào kiểm soát hết được tất cả các trung tâm vệ tinh còn lại.
Ngoài vai trò giúp giảm thiểu việc xung đột quyền lợi giữa các đảng phái và hình thành nên cơ chế cân bằng và kiểm soát quyền lực nhằm ngăn chặn lạm quyền và đảo chính, hệ thống liên bang còn có những ảnh hưởng tích cực khác.
So với hệ thống chính trị nhất thể – tập quyền, hệ thống liên bang – tản quyền dân chủ hơn. Việc trao nhiều quyền hơn cho các chính quyền vùng giúp các chính quyền địa phương này dễ dàng nắm bắt được các nhu cầu ở khu vực mình quản lý cũng như giải thích và đưa ra các chính sách phù hợp. Điều đó không những giúp tăng cường trách nhiệm giải trình và phản xạ của chính quyền địa phương đối với các nhu cầu của người dân, mà nó còn giúp thúc đẩy việc can dự tích cực hơn của công dân vào các hoạt động chính trị của địa phương. Họ làm điều đó bằng nhiều cách, từ việc tích cực tham gia bỏ phiếu chọn ra các dân biểu của quốc hội tiểu bang, cho đến áp lực trực tiếp lên các chính quyền địa phương của mình, vì đó là nơi trực tiếp đưa ra các chính sách giải quyết nhu cầu của họ. Các chính trị gia và các cơ quan công quyền trong hệ thống tản quyền do đó dễ dàng tiếp cận và gần gũi hơn với nhân dân. Sẽ không còn kiểu các tỉnh lẻ bị bỏ rơi như trong các chính thể tập quyền, nơi mà các cơ quan chính quyền nhiều quyền lực dường như rất xa lạ với đại bộ phận cư dân ở các tỉnh hẻo lánh, xa xôi.
Hệ thống liên bang – tản quyền còn đóng vai trò như một môi trường cởi mở hơn trong việc nuôi dưỡng và cung cấp những cơ hội nhằm đào tạo ra các lãnh đạo của quốc gia. Trong các thể chế liên bang, các đảng chính trị có nhiều cơ hội nắm giữ các vị trí quan trọng trong chính quyền hơn. Một đảng nếu không giành được quyền lãnh đạo quốc gia có thể tham gia và giành quyền lãnh đạo ở các tiểu bang. Những đảng nhỏ nếu không đủ sức gửi người vào quốc hội liên bang thì có thể tranh cử để gửi người vào quốc hội tiểu bang. Những cơ hội thử sức ở các vị trí chính trị trong chính quyền tiểu bang và địa phương giúp trau dồi kỹ năng và kinh nghiệm cho các lãnh đạo của quốc gia, giúp họ thăng tiến, đi xa hơn vào các vị trí sau này. Những quan sát trong mô hình chính trị đại nghị – tản quyền của Đức cho thấy rằng đa số các thủ tướng Đức đều có xuất thân là thủ hiến của các bang.
Và cuối cùng, hệ thống liên bang – tản quyền tạo ra cơ chế cạnh tranh giữa các chính quyền trong một quốc gia với nhau. Theo chiều ngang, chính quyền các bang cạnh tranh với nhau về mặt chính sách, và theo chiều dọc chính quyền bang cạnh tranh với chính quyền trung ương. Sự cạnh tranh chính nó mang lại một ảnh hưởng tích cực. Nó đóng một vai trò quan trọng trong cơ chế cân bằng và kiểm soát lẫn nhau giữa các thế lực chính trị. Mặc khác, nó cho phép các bang tự động thực hiện các chính sách cải tiến thử nghiệm khác nhau, và sự thành công hay thất bại trong chính sách của một bang sẽ được dùng làm kinh nghiệm cho việc thực thi chính sách ở các bang khác. Bằng cách cạnh tranh và trao đổi kinh nghiệm lẫn nhau giữa các bang, cơ chế giúp thúc đẩy sự hình thành các chính sách tiến bộ và thành công, đồng thời ngăn ngừa các chính sách sai lầm có cơ hội được áp dụng trên qui mô toàn quốc.
NHƯỢC ĐIỂM CỦA HỆ THỐNG LIÊN BANG
Nhược điểm nổi bật của hệ thống liên bang – tản quyền là tính thiếu đồng nhất. Sự tự quản (autonomy) của các chính quyền tiểu bang dẫn đến những đa dạng và khác biệt trong hệ thống giữa các tiểu bang. Sự khác biệt trong hệ thống giữa các tiểu bang gây ra những khó khăn nhất định. Ví dụ như khi chuyển việc học của trẻ em hay đổi bằng lái xe khi gia đình phải chuyển sang một tiểu bang khác. Tuy vậy, để hạn chế những sự khác biệt trong luật lệ và điều hành giữa các tiểu bang, theo thời gian chính quyền các bang thường tạo ra những diễn đàn để trao đổi và thực hiện những chính sách giúp làm mờ đi sự khác biệt hoặc giúp quá trình chuyển đổi giữa các bang trở nên dễ dàng hơn.
Nhược điểm thứ hai của hệ thống liên bang – tản quyền đó là tính phức tạp của hệ thống. Sự phân chia quyền lực trong hệ thống liên bang khiến cho nhiều trung tâm quyền lực cấp tiểu bang cùng tồn tại song song với nhau. Điều này buộc các bang phải thiết lập các mạng lưới để phối hợp cùng nhau, xem xét, giám sát, và tôn trọng những giới hạn trong quyền lực và trách nhiệm của mỗi đơn vị trong cấu trúc liên bang.
Việc đưa ra chính sách trong hệ thống liên bang – tản quyền rất tốn thời gian. Hệ thống liên bang – tản quyền được thiết lập trên nền tảng đồng thuận rằng quyền lực được phân tán và các quyết định đưa ra phải được thảo luận và đồng ý bởi các tác nhân quyền lực đại diện cho các bộ phận dân chúng khác nhau. Trong hệ thống này, để đưa ra các quyết sách, quốc hội, chính quyền, và các cơ quan hành chính cấp liên bang và tiểu bang phải đợi những báo cáo, quyết định, hoặc đồng ý từ các bang khác, cũng như phải tham gia vào những cuộc thương thảo kéo dài hòng tạo được một đồng thuận về chính sách. Tuy vậy, bên cạnh nhược điểm này, việc cố gắng đưa ra một quyết sách mang tính đồng thuận chính nó lại là một ưu điểm, vì các quyết sách mang tính đồng thuận này sẽ đại diện cho nhiều bộ phận dân chúng hơn, tránh được sự cực đoan trong chọn lựa.
Và cuối cùng, một số ý kiến cho rằng việc duy trì hệ thống liên bang là đắt đỏ. Lập luận của họ là chi phí để duy trì cùng một lúc quốc hội, chính quyền, và các cơ quan hành chính khác nhau cả ở cấp tiểu bang và liên bang trong hệ thống liên bang – tản quyền là tương đối tốn kém khi so với một hệ thống nhất thể – tập quyền. Điều này cho đến nay vẫn chỉ là một giả thuyết tranh cãi vì đơn giản là việc bỏ đi các cơ quan trong các chính quyền tiểu bang sẽ phải đi kèm với nó là việc phình to hơn của chính quyền liên bang nhằm giải quyết các công việc của chính quyền địa phương. Và liệu rằng cuối cùng chi phí cho một chính quyền sau chuyển đổi theo hệ thống nhất thể – tập quyền có rẻ hơn so với một chính quyền liên bang – tản quyền hay không, đó vẫn còn là một dấu hỏi.
XU HƯỚNG TƯƠNG LAI
Nhìn lại để thấy rằng giữa những mặt tích cực và tiêu cực mang lại bởi hệ thống liên bang – tản quyền, chọn một hệ thống liên bang – tản quyền đem lại nhiều ích lợi hơn cho đất nước. Nó không những giúp các chính sách đưa ra trở nên hiệu quả và mang tính đại diện nhiều hơn cho các bộ phận dân chúng, mà sự chia sẻ quyền lực giữa các bộ phận khác nhau trong hệ thống chính quyền theo chiều dọc và theo chiều ngang giúp cân bằng và kiểm soát hệ thống. Vì lý do đó mà ngày càng nhiều các nước cơ cấu chính quyền theo hướng tản quyền hơn. Bên cạnh những nước tiêu biểu theo thể chế liên bang như Canada, Hoa Kỳ, Mexico, Brazil, Argentina, Úc, Nga, Áo, Bỉ, Thụy Sỹ, Ấn Độ, và Malaysia, các nước theo truyền thống tập quyền như Pháp, Tây Ban Nha, và Ý giờ đây cũng đang hướng đến việc chia sẻ nhiều quyền hơn sang cho các chính quyền vùng.
Có hai lập luận thường gặp nhằm phản bác mô thức liên bang – tản quyền.
Một là về mặt lịch sử, chấp nhận tản quyền chỉ là một thỏa hiệp quyền lực đối với sự có sẵn của những trung tâm quyền lực kinh tế và khá độc lập. Lập luận này phủ nhận vai trò của các chính quyền vùng trong việc kiến tạo nên sự phát triển của vùng đó. Câu hỏi phải là liệu một vùng được cho nhiều tự do hơn trong các chính sách thì có phát triển hơn không? Về mặt lịch sử, sự thành công của các vùng này chứng tỏ rằng nhờ chính quyền vùng có nhiều quyền lực hơn mà họ có khả năng thúc đẩy và chịu trách nhiệm với chính những quyết định của mình. Sự thành công và hình thành vùng đó là một hệ quả lịch sử của tản quyền. Hơn nữa, khi nói đến tản quyền là nói đến khả năng phản ứng của chính quyền địa phương đến những đòi hỏi của chính những người dân gần nhất, và do đó tản quyền là một hình thức dân chủ trực tiếp nhất. Vì vậy, nhờ tản quyền mà người dân cảm thấy gắn bó hơn về chính trị và tham gia nhiều hơn vào quá trình phát triển của một quốc gia.
Một biện cớ khác của những người không tán thành tản quyền cho rằng tản quyền gây ra ly khai. Điều ngạc nhiên là ly khai thường chỉ xảy ra khi vùng đó cảm thấy không có ích lợi gì khi đứng trong cùng một quốc gia với phần còn lại. Ly khai do đó là một sự xung đột quyền lợi và quyền lực, và xảy ra khi vùng đó cảm thấy quyền của vùng trong liên minh không được tôn trọng cũng như họ cảm thấy không có tiếng nói trong các chính sách quốc gia. Ly khai do đó là một việc chẳng đặng đừng. Quyền tự trị không phải là một giải pháp lâu dài vì quyền tự trị chỉ là quyền của vùng dành cho những người dân của mình. Giải pháp duy nhất phải là một cơ chế để vùng đó có tiếng nói tương xứng, cùng với một ý kiến lớn hơn trong việc hoạch định các chính sách quốc gia ở tầm ảnh hưởng mà đáng lẽ ra vùng này phải có. Sự ổn vững của một quốc gia do đó phụ thuộc vào sự đồng thuận và thỏa hiệp quyền lực của các vùng trên bình diện quốc gia. Giải pháp liên bang mà ở đó chính quyền vùng chịu trách nhiệm trực tiếp với dân trong vùng và đại diện tiếng nói người dân trong các chính sách quốc gia do đó là một lựa chọn.
Hệ thống chính trị Thái Lan cho ta một bài học kinh nghiệm. Mô hình chính trị Thái Lan là một mô phỏng của mô hình chính trị kiểu Anh nơi mà toàn bộ quyền lực chính trị – kinh tế – văn hóa tập trung về Bangkok. Việc đảo chính sẽ được thực hiện dễ dàng một khi kiểm soát được Bangkok. Trừ khi các chính quyền mới của Thái Lan chủ trương một hệ thống chính trị liên bang nhằm thỏa hiệp chia sẻ quyền lực giữa các đảng phái và thúc đẩy sự phát triển các vùng, đảo chính sẽ là một nguy cơ thường trực của Thái Lan.
Cuối cùng, tản quyền giờ đây đã trở nên là một xu thế và ngay cả Liên minh Châu Âu cũng không thể nào hoạt động được nếu nó không dựa trên cơ chế tản quyền. Cấu trúc liên bang do đó là một chọn lựa cho tương lai của đất nước.
Nguyễn Huy Vũ
8.6.2017
System. In Mark Tushnet, Sanford Levinson, Mark Graber (Eds.), Handbook of Constitutional Law. London: Oxford
University Press.
Georgia.
in Germany.
Cơ Chế Đồng Thuận và Theo Đa Số. Tạp Chí
Thời Đại Mới.
Federal Council of the Federal Republic of Germany.
through constitutional amendment.
Leave a Reply