Một trong những quyết định gây tranh cãi trong dư luận của tổng thống Donald J Trump là quyết định đánh thuế nhập khẩu với sản phẩm thép và nhôm nhằm bảo vệ ngành công nghiệp thép và nhôm của Mỹ. Nó gây tranh cãi bởi vì từ rất lâu, ít nhất là một thế hệ, cả thế giới hầu như say cuồng với tinh thần toàn cầu hoá. Mà toàn cầu hoá thì đi cùng với nó là gỡ bỏ những rào cản về giao thương, thuế và các thủ tục khác nhau. 

Người ta được rao giảng rằng toàn cầu hoá là xu thế của nhân loại, và rằng toàn cầu hoá đem lại lợi ích cho nhiều quốc gia, nhất là những quốc gia chậm tiến khi họ có cơ hội tiếp xúc, trao đổi, và giao thương với các nước phát triển hơn. Hàng hoá trở nên rẻ hơn khi được sản xuất ở các nước nghèo. Công nghệ du nhập vào các nước nghèo theo các doanh nghiệp nước ngoài đầu tư trực tiếp (FDI). Việc làm được tạo ra, lương bổng được tăng lên, công nhân được đào tạo, ngân sách được mở rộng, và vài mặt hàng nông sản được dịp xuất khẩu — đó là những mặt tích cực của toàn cầu hoá đem lại cho các nước nghèo. 

Những điều tích cực dễ dàng nhận thấy bởi những người bình thường. Còn mặt trái của toàn cầu hoá thì diễn ra một cách chậm hơn, kín đáo hơn, và tạo ảnh hưởng sâu rộng hơn. Toàn cầu hoá sẽ khiến các công ty vừa và nhỏ ở các quốc gia chậm tiến sớm muộn gì cũng sẽ bị mua lại hoặc huỷ diệt bởi các công ty đa quốc gia sở hữu bởi giới tài phiệt các nước giàu mạnh. Toàn cầu hoá nhìn theo góc cạnh này chính là sự bành trướng của những đế quốc thương mại. Sự bành trướng của các đế quốc thương mại dưới danh nghĩa là các công ty đa quốc gia đến lược nó sẽ tạo ra một mối nguy hại về an ninh quốc gia đến các nước khác. Sự bất ngờ và thiếu thốn những mặt hàng cơ bản như khẩu trang và dụng cụ bảo hộ y tế ở các nước phát triển khi dịch cúm Tàu xảy ra và Trung Quốc hạn chế xuất khẩu là một ví dụ điển hình nhất về tác hại đến an ninh quốc gia khi mà từ lâu rồi các nước phát triển không còn sản xuất những mặt hàng này. Giả sử rằng thép và nhôm, do bị cạnh tranh ráo riết và liên tục thua lỗ dẫn đến phá sản, buộc phải đóng cửa các nhà máy ở Mỹ, và rằng Trung Quốc trở thành một công xưởng sản xuất thép và nhôm lớn nhất thế giới, thì điều gì sẽ xảy ra khi vài chục đến một trăm năm sau xảy ra một cuộc chiến tranh thế giới lần thứ ba? Đó chẳng phải là lúc mà Mỹ buộc phải đối diện với một cuộc khủng hoảng khi chẳng thể tự cung cấp thép và nhôm cho ngành công nghiệp quốc phòng?

Nói như vậy không có nghĩa là chống triệt để toàn cầu hoá. Và cho dù muốn chống thì trong thời đại của liên lạc tốc độ nhanh nhờ ở mạng Internet với tốc độ ngày càng tăng, việc di chuyển bằng máy bay trở nên rẻ hơn, và việc biên giới các nước cởi mở hơn với các hoạt động du học, du lịch, thương mại, và định cư, thì việc đóng cửa một quốc gia là điều trở nên bất khả thi nếu không muốn gặp phải những chống đối, trừ khi có những lý do chính đáng như đại dịch.

Nhìn vấn đề ở cả hai khía cạnh của toàn cầu hoá để thấy rằng việc các nước giàu mạnh dùng toàn cầu hoá như là một cách để chinh phục và ảnh hưởng thương mại lên các nước nhỏ, đưa họ vào hệ thống do mình thiết lập, và sẵn sàng lên gân nếu cần. Hãy nhìn cách nước Mỹ liệt kê các nước vào danh sách thao túng tiền tệ hay áp lực tối đa các nước chống đối bằng cấm vận thương mại sẽ hiểu được sức mạnh của mạng lưới thương mại có được nhờ ở toàn cầu hoá. 

Hiểu vấn đề như vậy thì bạn sẽ không ngạc nhiên khi biết rằng các nước phát triển hiện nay đã từng là những nước có công nghệ lạc hậu so với các nước đương thời cách đây vài thế kỷ, và họ đã dùng mọi phương tiện khác nhau, từ hạ sách đến thượng sách, cốt để nắm lấy ưu thế về kỹ thuật trước các đối thủ đương thời. Bảo hộ mậu dịch, nuôi dưỡng những ngành công nghiệp non trẻ, và trong lúc đó cố gắng xây dựng chiến lược thay thế nhập khẩu là một cách như vậy nhằm dựng xây nên một nền công nghiệp. Nước Anh đi đầu, và sau đó Nhật, Hàn Quốc, Đài Loan, một cách thật ngạc nhiên, đã đi đúng con đường của Anh.

Câu chuyện dưới đây được kể lại từ cuốn “Kicking Away the Ladder” (Đá chiếc thang đi xa) của Ha Joon Chang, và ông Chang, giáo sư đại học Cambridge của Anh, đã mượn lại câu chuyện kể này từ một cuốn sách viết cách đây gần ba thế kỷ và gần như bị lãng quên “A Plan of the English Commerce” (Một Kế hoạch Về Thương mại của người Anh) (1728) của Daniel Defoe.

***

Anh tiến vào thời kỳ hậu phong kiến, vào khoảng thế kỷ 13 và 14, với một nền kinh tế tương đối lạc hậu so với các nước châu Âu khác trong lục địa. Cho đến năm 1600, Anh chủ yếu nhập công nghệ từ các nước châu Âu khác trong lục địa. 

Nền kinh tế Anh phụ thuộc chủ yếu vào xuất khẩu len thô, và một phần nhỏ là vải len có phẩm chất thấp, sang các vùng phát triển hơn ở các nước Hạ Quốc (Low Countries) trong lục địa châu Âu lúc bấy giờ là Bruges, Ghent, và Ypres ở vùng Flanders mà nay là một phần của Bỉ. 

Hoàng gia Anh lúc này đánh thuế lên những sản phẩm này để có nguồn thu. Thuế đánh lên vải khá thấp trong khi thuế đánh lên len thô cao hơn. Len thô chuyển sang châu Âu lục địa dệt thành vải gửi bán lại ở Anh do đó giá thành trở nên rất cao. Dân Anh vì vậy mà dùng vải nội địa nhiều hơn, và một phần vải còn đem đi xuất khẩu vì giá cạnh tranh hơn các nước. Ngành công nghiệp dệt vải nhờ đó mà phát triển. 

Vua Edward Đệ Tam (1327-1377) là vị vua đầu tiên nỗ lực phát triển ngành sản xuất vải len nội địa. Ông chỉ mặc mỗi vải của Anh để khuyến khích dân chúng dùng vải nội địa. Song song đó, ông khuyến khích những thợ dệt vùng Hạ Quốc sang định cư ở Anh, quy hoạch tập trung các hoạt động buôn bán len thô, và cấm nhập khẩu vải len. 

Các vua thuộc triều Tudor đã đi xa hơn trong việc phát triển ngành công nghiệp dệt vải len bằng cách thực hiện một chính sách có chủ đích nhằm thúc đẩy ngành công nghiệp non trẻ này. 

Theo đó, các vua triều Tudor, đặc biệt là Henry Đệ Thất (1485-1509) và Elizabeth Đệ Nhất (1558-1603), đã biến nước Anh từ chỗ là một nước phụ thuộc nặng nề vào việc xuất khẩu len thô sang các nước Hạ Quốc trở thành một quốc gia sản xuất len đứng đầu thế giới. 

Henry Đệ Thất trước khi đăng quang vào năm 1485, sống gần như là một người tị nạn nhờ sự bảo bọc của dì là nữ công tước xứ Burgundy. Ở đó, ông ta cực kỳ ấn tượng với sự thịnh vượng của các nước Hạ Quốc nhờ vào việc sản xuất len. Vì vậy mà sau khi đăng quang, từ năm 1489, ông đã đưa ra những kế hoạch để thúc đẩy ngành sản xuất len của Anh và bắt đầu thực hiện chính sách thay thế nhập khẩu. 

Ở đây, chính sách thay thế nhập khẩu là chính sách dùng thuế và các công cụ luật lệ khác nhau khiến cho hàng hoá sản xuất trong nước trở nên cạnh tranh về giá cả và chất lượng so với các sản phẩm nước ngoài và từ đó mà đánh bật hàng ngoại nhập, giúp nuôi dưỡng các doanh nghiệp nội địa từ từ lớn mạnh. 

Để thực hiện chính sách của Henry Đệ Thất, chính quyền Anh lúc bấy giờ thực hiện những phương thức sau: gửi những phái đoàn của hoàng gia đi thăm dò xem những khu vực nào thích hợp để sản xuất len; lùng đón những nghệ nhân dệt thạo nghề từ những nước Hạ Quốc và đưa sang Anh; tăng thuế, và thậm chí là tạm thời cấm việc xuất khẩu, len thô của Anh. 

Các sắc lệnh được đưa ra trong các năm 1489, 1512, 1513, và 1536, giúp cấm việc xuất khẩu vải chưa hoàn thiện.

Một quan điểm phổ biến lúc bấy giờ đó là bán vải len có lợi hơn là bán len thô, và bán vải đã nhuộm, sẵn sàng để mặc, có lợi hơn là vải đang sản xuất nửa vời. 

Tuy vậy, vua Henry Đệ Thất nhận ra rằng với khoảng cách công nghệ của Anh so với các nước Hạ Quốc, cuộc thay đổi này sẽ mất một thời gian rất lâu. Vì vậy mà ông thực hiện cách tiếp cận từ từ. 

Ông chỉ áp thuế xuất khẩu lên len thô khi ngành công nghiệp sản xuất vải len đã định hình một cách vững chắc. Và ngay khi thị trường cho thấy rõ ràng rằng Anh không đủ khả năng để xử lý tất cả len thô mà họ sản xuất được, thì ông ta mới rút lệnh cấm xuất khẩu len thô mà ông đã áp trước đó. 

Phải cho đến thời của Elizabeth Đệ Nhất (1587), gần 100 năm sau khi Henry Đệ Thất bắt đầu chính sách thay thế nhập khẩu (1489) lúc này Anh mới tự tin về khả năng cạnh tranh quốc tế của ngành sản xuất len của mình, và từ đó cấm việc xuất khẩu len thô hoàn toàn. Điều này cuối cùng khiến cho những nhà sản xuất len ở các nước Hạ Quốc phá sản. 

Bên cạnh chính sách thay thế nhập khẩu, những nhân tố khác cũng đóng góp vào quá thắng lợi của ngành công nghiệp len nước Anh thời Elizabeth Đệ Nhất. 

Một số nhân tố mang tính cách may mắn, chẳng hạn như sự nhập cư của những thợ dệt nói tiếng Hà Lan vùng Flanders (flemish) vốn theo đạo Tin Lành (Protestant) đã bỏ chạy sang Anh khi xảy ra chiến tranh giành độc lập khỏi Tây Ban Nha vào năm 1567. 

Tuy vậy, những nhân tố khác đã được tính toán, thực hiện, và cố đạt được bởi chính quyền. Chẳng hạn, nhằm mở rộng những thị trường mới, Elizabeth Đệ nhất đã gửi những đại diện thương mại của Anh đến gặp Giáo hoàng và các vua của Nga và Ba Tư nhằm thiết lập các kênh thương mại. Nước Anh cũng đã rất khôn ngoan đầu tư vào hải quân nhằm đạt được một ưu thế cách biệt so với các đối thủ, và nhờ vào hải quân, Anh có thể dễ dàng xâm nhập vào các thị trường mới, đô hộ nó, và biến nó thành những thị trường bị thao túng nhằm đem lại lợi nhuận cho mình. 

Với doanh thu chiếm tới một nửa tổng doanh thu xuất khẩu của Anh trong suốt thế kỷ 18, ngành công nghiệp len đã giúp Anh đạt những bước thành công đầu tiên trong quá trình công nghiệp hoá. 

Năm 1721, thủ tướng đầu tiên của Anh, Robert Walpole, cải cách đạo luật thương mại đánh dấu một sự dịch chuyển lớn trong chính sách công nghiệp và thương mại của Anh.

Trước khi cải cách, chính sách thương mại của Anh chủ yếu nhắm vào kiểm soát thương mại và để tạo ra các nguồn thu ngân sách cho chính phủ. Theo đó các giao thương được thực hiện chủ yếu với các thuộc địa và thông qua các đạo luật về hàng hải, vốn quy định việc giao thương với Anh Quốc phải được thực hiện trên các thuyền của Anh.

Việc thúc đẩy ngành sản xuất len ở trên là một ngoại lệ nhưng nó thực ra được thúc đẩy một phần bởi nhu cầu tăng thu ngân sách cho chính quyền. 

Ngược lại, các chính sách giới thiệu vào năm 1721 được suy xét nhằm thúc đẩy những ngành công nghiệp sản xuất. 

Khi đưa ra luật mới, thủ tướng Walpole phát biểu rằng: “rõ ràng không có gì đóng góp nhiều vào việc thúc đẩy phúc lợi công chúng bằng việc xuất khẩu những hàng hoá được chế tạo và nhập về những vật liệu thô từ nước ngoài.”

Luật 1721 và những bổ túc chính sách sau này của nó bao gồm các phần sau. 

Thứ nhất, thuế nhập khẩu (import duty) lên vật liệu thô dùng cho chế tạo được giảm xuống, hoặc thậm chí là bỏ hết. 

Thứ hai, số tiền thuế được hoàn trả (duty drawback) đối với các vật liệu nhập khẩu dùng cho các mặt hàng xuất khẩu được tăng lên. Chính sách này đã được thiết lập từ thời William và Mary. Điều này giúp hạ giá thành các sản phẩm tạm nhập và tái xuất, giúp sản phẩm xuất khẩu của Anh cạnh tranh hơn trên trường quốc tế. 

Chẳng hạn, thuế nhập khẩu đánh lên da con hải ly sẽ được giảm xuống và trong trường hợp tái xuất khẩu thì nhà sản xuất các mặt hàng làm từ da con hải ly sẽ được tăng khoản tiền thuế hoàn lại, lên một nửa tiền thuế chẳng hạn. 

Thứ ba, thuế xuất khẩu (export duty) lên tất cả các sản phẩm chế tạo được bãi bỏ. Điều này giúp tăng tính cạnh tranh về giá cả cho các mặt hàng sản xuất của Anh.

Thứ tư, tăng thuế nhập khẩu lên các sản phẩm chế tạo ở nước ngoài được nhập vào tiêu dùng trong nước. 

Thứ năm, trợ cấp xuất khẩu được mở rộng sang những sản phẩm mới như các sản phẩm lụa tơ tằm (1722) và thuốc súng (1731), trong khi trợ cấp cho các sản phẩm xuất khẩu khác như vải buồm (sailcloth) và đường tinh luyện được tăng lên vào các năm 1731 và 1733 tương ứng. 

Thứ sáu, các quy chuẩn (regulation) được đưa ra nhằm kiểm soát chất lượng của các hàng hoá chế tạo, đặc biệt là các sản phẩm dệt, nhờ vậy mà các nhà sản xuất vô lương tâm không thể phá hỏng danh tiếng của hàng hoá Anh Quốc trên các thị trường nước ngoài. 

Tóm lược lại, luật này có các tác dụng như sau: i) những nhà sản xuất phải được bảo vệ ngay trong nội địa khỏi sự cạnh tranh với các sản phẩm nước ngoài; ii) đảm bảo việc xuất khẩu những mặt hàng hoàn thiện tự do và không phải chịu thuế; iii) và khi có thể, việc khuyến khích phải được đưa ra bằng cách dùng tiền thưởng hoặc trợ cấp.

Điều thú vị là những chính sách được giới thiệu trong đạo luật cải cách năm 1721 và cả những nguyên lý phía sau nó, một cách ngạc nhiên, rất giống những chính sách được thực thi bởi Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan trong suốt giai đoạn hậu chiến của họ — giai đoạn mà ở đó, các nền kinh tế này đã hồi sinh và vươn lên trở thành những nền công nghiệp năng động và hiện đại. 

Cùng với cuộc Cách mạng Công nghiệp trong nửa sau thế kỷ 18, Anh Quốc bắt đầu dẫn đầu khả năng công nghệ vượt qua những nước khác. Dù vậy, họ vẫn tiếp tục chính sách thúc đẩy công nghiệp cho tới giữa thế kỷ 19, và lúc này thì sự ưu việt về kỹ thuật của Anh đã vượt trội. 

Trong chính sách bảo hộ và thúc đẩy những ngành công nghiệp mới, Anh chủ yếu dùng các sắc thuế. Họ đã duy trì mức thuế nhập khẩu cao trên các sản phẩm sản xuất từ nước ngoài cho tới thập niên 1820, và kể cả khi họ đã dẫn đầu các đối thủ về công nghệ. Bên cạnh thuế, những biện pháp hành chính khác cũng được triển khai. 

Trong việc giao thương, mà chủ yếu với các thuộc địa, Anh cấm nhập khẩu những sản phẩm chất lượng tốt từ một số thuộc địa mà họ thấy rằng những sản phẩm và ngành công nghiệp sản xuất này đe doạ đến những ngành công nghiệp của Anh. 

Năm 1699, Anh đưa ra đạo luật về len (Wool Act) cấm việc xuất khẩu những sản phẩm len từ những nước thuộc địa, và đạo luật này đã góp phần giết chết ngành công nghiệp len vốn rất phát triển của Ireland. 

Năm 1700, Anh đưa ra một đạo luật khác cấm nhập khẩu các sản phẩm vải sợi (cotton) chất lượng tốt từ Ấn Độ. Lúc này, ngành công nghiệp vải sợ của Ấn Độ thuộc hàng đầu thế giới. Lệnh cấm đã làm yếu đi ngành công nghiệp này, và sau đó dẫn đến sự sụp đổ của ngành công nghiệp vải sợi trước khi công ty Đông Ấn — công ty đại diện cho Anh cai quản Ấn Độ — chấm dứt sự độc quyền trong thương mại quốc tế vào năm 1813. Vào lúc này, Anh đã có một nền công nghiệp vải sợi ưu việt hơn hẳn Ấn Độ. Hai thế hệ sau, khoảng trước năm 1873, xấp xỉ 40-45% tổng lượng xuất khẩu vải sợi của Anh là sang Ấn Độ. 

Những đòi hỏi về tự do thương mại chỉ bắt đầu đến vào khoảng thời gian trước khi kết thúc các cuộc chiến tranh của Napoleon vào năm 1815. Lúc này những nhà sản xuất công nghiệp của Anh đã tự tin vào khả năng cạnh tranh công nghệ của mình. Họ đã dẫn đầu hầu hết tất cả các lĩnh vực, ngoại trừ một vài lĩnh vực hẹp mà ở đó Bỉ và Thuỵ Sỹ sở hữu những công nghệ vượt trội. 

Tuy vậy, những thay đổi thực sự về thương mại tự do chỉ diễn ra vào khoảng giữa thế kỷ 19. Năm 1846, luật Bắp (Corn Law) được huỷ bỏ và thuế nhập khẩu trên một số mặt hàng được gỡ bỏ. Và năm 1860, hiệp ước thương mại tự do Anh – Pháp được thông qua, hầu hết các thuế quan được bãi bỏ.

Nhưng, thương mại tự do không kéo dài lâu. Đến cuối thế kỷ 19, những nhà sản xuất Anh bắt đầu kêu gọi chính phủ bảo hộ. Đầu thế kỷ 20, việc áp dụng trở lại chính sách bảo hộ là một trong những chủ đề nóng bỏng nhất của chính trường Anh khi họ dần mất đi lợi thế sản xuất so với Mỹ và Đức. Tự do thương mại cuối cùng chấm dứt khi Anh công nhận rằng họ đã đánh mất vị thế sản xuất và áp đặt trở lại thuế hải quan trên diện rộng vào năm 1932.

***

Nhìn lại lịch sử công nghiệp hoá của Anh để thấy rằng những thành tựu công nghiệp có được của họ nhờ ở một quá trình can thiệp liên tục bởi các chính sách của chính quyền. Các chính sách này mang tính kế thừa bởi các chính quyền khác nhau và có khi kéo dài hàng trăm năm. Trong đó, thuế, các thủ tục và luật lệ, những chiến thuật ngoại giao, và việc lùng kiếm nhân tài là những phương cách chính nhằm nuôi dưỡng và bảo hộ những ngành công nghiệp non trẻ. Bảo hộ hay mở cửa tự do thương mại do đó cũng chỉ là một chính sách nhằm bảo đảm sự phồn thịnh của quốc gia. Những trải nghiệm trong quá trình công nghiệp hoá của Anh cũng là những gì mà các nước Đông Á — Nhật, Hàn Quốc, và Đài Loan — đã thực hiện thành công, và có lẽ nó còn là bài học cho nhiều nước đi sau nữa. 

Nguyễn Huy Vũ 

30.1.2021